1. 國內外油氣資源稅費政策對比分析
總體上，我國的油氣資源稅費與國外的油氣資源稅費政策都是由油氣資源特有稅費和一般稅費兩部分構成，這是國內外油氣資源稅費的共同之處。但是我國與國外油氣資源稅費在稅（費）目設置和稅（費）率計算方面存在著差異，本部分主要針對國內外油氣資源特有稅費，從稅（費）種設置和稅（費）率計算兩方面進行對比，如表2.8,2.9所示及參見附錄二、附錄三。
表2.8 中國與其他市場經濟國家油氣資源稅費對比
表2.9 部分發展中國家石油資源財稅制度主要特徵比較
續表
2.3.1礦產資源補償費與權利金
根據我國《礦產資源補償費徵收管理規定》的立法宗旨、目的、調整對象、范圍、徵收方式、徵收機關及其內涵等比較，我國的礦產資源補償費與國外的權利金性質大體一致或接近。與國外的權利金對比，我國實行的礦產資源補償費主要存在以下差異：
1）費率不同。國外權利金費率一般為10%～20%，依據油氣資源條件等級和資源品質等級而定，同時能根據經濟發展的要求和世界市場的發展變化而不斷調整，能夠反映級差收益，也比較靈活。而我國石油、天然氣的資源補償費率固定且費率低，僅為1%。
2）用途不同。在國外，權利金沒有嚴格的支出范圍限制。而在我國，由於國家兼有資源所有者和公共管理者的雙重身份，礦產資源補償費主要用於基礎性、公益性地質勘查。此外有一部分用於油氣資源保護和油氣資源管理工作經費。
2.3.2礦區使用費與權利金
權利金（也稱礦區使用費）是國外石油稅制中的重要稅種之一，政府通過徵收礦區使用費來獲得收入並達到調控石油工業的目的。我國礦區使用費的徵收形式和功能更接近國際流行的權利金（礦區使用費），但是我國的礦區使用費只針對開采海洋石油的中外企業和中外合作開采陸上石油的企業徵收，徵收范圍較小，不能在全國范圍內起到級差調節的作用。
2.3.3資源稅與資源租金稅
我國的資源稅按「普遍徵收，級差調節」的原則進行徵收，其主要目的在於調節油氣企業因地質條件、自然豐度等的差異而產生的級差收益，以保證企業之間平等競爭，這與國外徵收的資源租金稅相當。但我國現行的資源稅與國外的資源租金稅有很大的不同，主要表現在以下幾點：
1）稅基不同。國外資源租金稅是對采礦權人在開採油氣資源中所產生的超額利潤的征稅，即稅基是超額利潤。這種超額利潤來源於礦床內在的質量、品位或市場，且必須是扣除掉為吸引礦業新項目的投資所必需的最低收益之後的利潤。而我國的資源稅是對油氣企業銷售油氣產品數量征稅，稅基是銷售油氣產品數量，與資源條件、油氣產品市場價格變化及油氣企業的盈利沒有關系。無論油氣企業盈利與否，盈利多少，都徵收同樣數量的稅，不僅不能反映所有者的權益變化，不能體現「優征多，劣征少」的原則，也會挫傷油氣企業的生產積極性，不利於改善油氣產業投資環境。
2）稅率不同。國外只有少數國家徵收資源租金稅，且這種超額利潤稅的收入遠遠低於權利金收入。而我國原油資源稅只有14～30元/噸，天然氣資源稅也只有7～15元/千立方米不等，不足以體現資源稟賦的差異，並且高於礦產資源補償費。資料顯示，中石油集團公司2005年繳納的礦產資源補償費約16.77億元，資源稅約22.21億元，是資源補償費的1.3倍多，占稅費總額的11.5%。
3）收益分配方式不同。國外資源租金稅屬財產性收益，在有的油氣資源國，由代表資源所有者利益的礦政管理部門徵收，納入中央財政。而我國將資源稅定義為國家財產性收入，作為資源有償使用制度的組成部分。這混淆了國家憑借政治權力征稅與憑借財產權利征費的界限，在理論上混淆了資源稅與資源補償費的性質，導致資源稅與資源補償費的重復。而在實際上，除海洋石油資源的資源稅劃歸中央外，其餘全部劃歸地方，忽略了所有者應有的財產收益，一定程度上表明資源稅不是以國家對礦產資源的所有權作為徵收依據。
2.3.4探礦權、采礦權使用費與礦業權租金
我國《礦產資源法》規定，礦業權實行有償取得制度：對由國家投資勘查形成的礦產地，礦業權有償取得的費用由礦業權使用費和礦業權價款兩部分構成；對不是由國家投資勘查形成的礦產地，礦業權人只需繳納礦業權使用費。探礦權使用費和采礦權使用費都是由礦業權人根據其申請得到的礦區范圍的面積，按照一定的標准逐年繳納，這一費用的作用類似於礦業發達國家的礦業權租金。不過與世界其他國家相比，我國探礦權、采礦權使用費收費標准較低。目前我國探礦權使用費收費標准約為國外平均標準的1/2～2/3，采礦權使用費收費標准則僅為1/7左右[32]。
2.3.5探礦權、采礦權價款與紅利
探礦權、采礦權價款是國家將其出資勘查形成的探礦權（采礦權）出讓給探礦權（采礦權）人，按規定向探礦權（采礦權）人收取的價款，一般以現金方式一次性繳納，其實質是一種投資形成的產權轉讓收益。而紅利是權利金的一種特殊的一次性繳納的形式，是油氣資源所有權人的財產收益之一。探礦權、采礦權價款與紅利性質不同，其收益大小都取決於招標拍賣的結果。
2.3.6國內外低品位油氣資源優惠政策對比
我國低品位油氣資源優惠政策，考慮了不同品質資源的級差收益，在一定程度上減輕了油氣開發企業的負擔。但是，我國的優惠政策減免稅費種類少，減免幅度小，不足以有效刺激企業開發低品位油氣資源的積極性。在實踐過程中，還有著更多的優惠需求，需要在更多方面制定優惠政策，以鼓勵低品位油氣資源開發。而國外的油氣資源優惠政策相對來說比較多，不僅包括油氣資源特有稅費，還包括一般性的稅費，如加速折舊、所得稅減免等。
2.3.7小結
從以上對比分析可以看出，我國油氣資源稅費制度與其他國家相比主要有以下差異：
1）徵收目的差異。國外油氣資源稅費中，權利金是礦業權人向油氣資源所有權人因開採油氣資源支付的賠償，是一種財產性收益，是資源所有者經濟收益權的體現，一般按照普遍徵收的原則計征。而我國的礦產資源補償費和礦區使用費有著類似權利金的徵收目的，只是徵收對象不同。此外，我國將資源稅定義為國家財產性收入，作為資源有償使用制度的組成部分，混淆了國家憑借政治權力征稅與憑借財產權利征費的界限，在理論上混淆了資源稅與礦產資源補償費的性質，導致資源稅與礦產資源補償費的重復。因此，我國的礦產資源補償費、礦區使用費與資源稅存在著徵收目的混淆，重復徵收的弊端。
2）稅（費）目設置差異。為了調整國家作為油氣資源所有者與采礦人之間的經濟關系，國外一般通過設置權利金來補償國家作為油氣資源所有者所喪失的油氣資源使用權利。與權利金作用類似，我國則設置了礦產資源補償費以及礦區使用費兩項費目。
國外通過設立資源租金稅來調節油氣企業的超額利潤，而我國則設立了資源稅和石油特別收益金，其中資源稅主要調節因自然條件差異形成的油氣企業超額利潤，石油特別收益金調節因油氣資源稀缺性造成壟斷價格形成的油氣企業超額利潤。
此外，國外還設置了資源耗竭補貼金補償給礦權人，以鼓勵其積極從事油氣勘查，而我國油氣資源稅費中未有類似的稅費。
3）稅（費）率差異。總體來說，我國的油氣資源稅費稅（費）率比國外偏低。如：國外權利金費率一般為10%～20%，而我國石油、天然氣的資源補償費率固定且費率低，僅為1%。我國探礦權使用費收費標准約為國外平均水平的1/2～2/3，采礦權使用費收費標准只是國外平均標準的1/7左右。
2. 新疆能源礦產資源收益現狀及分配格局
4.3.1 能源礦產資源開發政府收益來源
4.3.1.1 稅收收入
(1)資源稅。資源稅是以各種自然資源為課稅對象的一種稅種。我國自1984年開始對礦產資源徵收資源稅,1984年10月1日國家頒布實施了《中華人民共和國資源稅條例(草案)》,主要對石油、天然氣、煤炭和鐵礦石征稅,征稅范圍比較小。1993年全國財稅體制改革,對第一代資源稅制度作了重大修改。1993年12月國務院公布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》,把資源稅徵收范圍擴大至非金屬、黑色金屬、有色金屬和鹽等7種。這次資源稅調節的重點是改變了資源稅徵收方式,不再按超額利潤征稅,而是以銷售量或自產自用量征稅,征稅的目的是調節資源級差收入,體現國有資源有償使用,促進礦山合理開發。按照「普遍徵收、級差調節」的原則,根據資源等級、開采條件等客觀條件的差異為每一課稅礦區規定了使用的稅率。計算公式為
應納稅額=課稅數量×單位稅額
資源稅納稅對象為開發應稅礦產品的單位和個人。資源稅實行定額稅率,從量定額徵收。資源稅由稅務機關徵收。
資源稅稅目稅額幅度見表4.2。
表4.2 資源稅稅目稅額幅度表
資料來源:《中華人民共和國資源稅暫行條例》,1994
2005年,國家財政部和稅務總局聯合發文上調油田企業原油和天然氣的資源稅稅額標准,原油稅額為14/元噸~30/元噸,天然氣稅額為7元/千立方米~15元/千立方米。原油資源稅分7個檔位:30/元噸、28/元噸、24/元噸、22/元噸、18/元噸、16/元噸、14/元噸,新疆、吐哈、塔里木以及中石化西北分公司的原油課稅標准為30元/噸。天然氣資源稅分5個檔位:15元/立方米、14元/立方米、12元/立方米、9元/立方米、7元/立方米。資源稅屬於地方稅,除海上石油天然氣不繳納資源稅,陸上石油天然氣資源稅歸地方所有。
(2)增值稅。增值稅是對商品生產流通過程中實現的增值額徵收的一種流轉稅。增值稅分為生產型增值稅、消費型增值稅和收入型增值稅三種類型。目前我國實行的是生產型增值稅,採用17%的基本稅率和13%的低稅率,在礦產資源開發領域,對銷售煤氣、石油液化氣、天然氣等,按照低稅率計征增值稅,稅率為13%,石油適用普通增值稅稅率,稅率為17%,並實行抵扣制。增值稅的計稅依據是應稅銷售額。增值稅為中央和地方共享稅,75%上繳中央,25%留在地方,其中25%中的50%留在市地,剩下的分配到縣、鄉。
對跨省、自治區、直轄市、計劃單列市的油氣田企業由機構所在地稅務機關根據油氣田企業計算的應納增值稅額匯總後,按照各油氣田(井口)產量比例進行分配,然後由各油氣田按所分配的應納增值稅額向所在地稅務機關繳納。對在省、自治區、直轄市、計劃單列市內的油氣田企業,其增值稅的計算繳納方法由各省、自治區、直轄市、計劃單列市國家稅務局確定。
(3)企業所得稅。企業所得稅是對企業的生產經營所得和其他所得徵收的一種稅。企業所得稅原來實現33%的比例稅率。2008年1月起,企業所得稅實行25%的比率稅率。計稅依據為根據稅法規定計算的企業利潤。計算公式為
應交企業所得稅=企業當期取得的應納稅所得額×適用稅率
企業所得稅為中央和地方共享稅,中央和地方按照6:4分成。中央企業所得稅實行總部匯總繳納。中國石油天然氣集團公司,以下簡稱(「中石油」)、中國石油化工集團公司(以下簡稱「中石化」)的企業所得稅歸中央所有,在北京匯總繳納。
4.3.1.2 非稅收入
(1)礦產資源補償費。礦產資源補償費是一種財產性收益,是維護國家對礦產資源的財產收益而徵收的,是采礦權人開采礦產資源而對作為礦產資源所有者的國家的補償,是礦產資源國家所有權在經濟上的實現。1994年2月27日,國務院公布了《礦產資源補償費徵收管理規定》,《規定》指出凡在本國領域開采礦產資源的企業都應當繳納礦產資源補償費。礦產資源補償費按照礦產品銷售收入的一定比例計征。石油、天然氣、煤炭的礦產資源補償費費率為1%,中外合作開採的石油不徵收礦產資源補償費。計算公式為:
新疆能源礦產資源開發利用補償問題研究
礦產資源補償費率按照不同礦種具體規定,從0.5%到4%不等,平均費率1.18%。礦產資源補償費由采礦人繳納,由地質主管部門會同財政部門徵收。徵收的礦產資源補償費,就地上繳中央金庫。礦產資源補償費實行專項管理,並納入國家預算。礦產資源補償費主要用於地質勘查和礦產資源管理工作經費。徵收的礦產資源補償費中央與地方按比例分成,中央與省、直轄市的為5:5,中央與自治區的為4:6。
(2)探礦權、采礦權使用費。1998年2月國務院發布的《礦產資源開采登記管理辦法》和《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》中明確指出國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第12條規定:「探礦權使用費以勘查年度計算,按區塊面積逐年繳納。探礦權使用費標准:第一個勘查年度至第三個勘查年度,每平方千米每年繳納100元;從第四個勘查年度起,每平方千米每年增加100元,但是最高不得超過每平方千米每年500元。」《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第9條規定:「采礦權使用費,按照礦區范圍的面積逐年繳納,標准為每平方千米每年1000元。」第7條規定:「采礦許可證有效期最長為30年;中型的采礦許可證有效期最長為20年;小型的采礦許可證有效期最長為10年。」探礦權、采礦權使用費從性質上類似礦產資源的絕對地租。
探礦權、采礦權使用費由登記管理機關收取,全部納入國家預算管理。具體管理、使用辦法,由國務院地質礦產主管部門會同國務院財政部門、計劃主管部門制定。
(3)探礦權、采礦權價款。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第13條規定:「申請國家出資勘查並已經探明礦產地的區塊的探礦權的,探礦權申請人除依照本辦法第十二條的規定繳納探礦權使用費外,還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的探礦權價款。」《礦產資源開采登記管理辦法》第10條規定:「申請國家出資勘查並已經探明礦產地的采礦權的,采礦權申請人除依照本辦法第九條的規定繳納采礦權使用費外,還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的采礦權價款。」
探礦權、采礦權價款是指國家和地方地質礦產主管部門出讓國家出資勘探形成的探礦權、采礦權所收取的全部收入,也包括國有企業補交其無償佔有國家出資勘探所形成探礦權、采礦權價款。探礦權、采礦權價款是對礦產資源勘查勞動成果的補償。國家徵收的主要目的是為了避免國家前期地質勘查投入及其收益被企業無償使用,避免國家地質勘查所形成的國有資產流失。
國家出資勘查形成的探礦權、采礦權價款,由國務院地質礦產主管部門會同國務院國有資產管理部門認定的評估機構進行評估,評估結果由國務院地質礦產主管部門確認。探礦權價款和采礦權價款按照國家有關規定,可以一次繳納,也可以分期繳納。自2006年9月1日起,探礦權、采礦權價款收入按固定比例在中央和地方之間分成,其中20%歸中央所有,80%歸地方所有。探礦權、采礦權價款在省、市、縣的分成比例由省級人民政府根據實際情況自行決定。
(4)礦區使用費。它是一種特殊性收費,目前我國只對開采海洋石油的中外企業和中外合作開采陸上石油的企業,按每個油氣田年度油氣總產量計征,設有起征點,超過部分實行超額累進費率,費率為1%~12.5%。油氣田開採的原油、天然氣以實物繳納。海洋石油的礦區使用費屬中央收入,陸上石油的礦區使用費屬地方收入。對於已繳納礦區使用費的企業,不再繳納礦產資源補償費,並暫不徵收資源稅。礦區使用費分別由國家稅務局或地方稅務局負責徵收。新韁中外合作油氣田礦區使用費費率見表4.3。
表4.3 新疆中外合作油氣田礦區使用費費率表
資料來源:《中外合作開發陸上石油資源繳納礦區使用費暫行規定》,1995
(5)石油特別收益金。又稱「暴利稅」,是專門針對石油行業取得的不合理的過高利潤徵收的一種稅。在2006年3月之前,我國對一般油氣開發企業只徵收資源稅和礦產資源補償費。2006年3月15日國務院下發了《國務院關於開征石油特別收益金的決定》(國發〔2006〕13號)及《石油特別收益金徵收管理辦法》,決定從2006年3月26日起,對石油開采企業銷售國產原油因油價上漲超過一定水平所獲得的超額收入徵收石油特別收益金。徵收石油特別收益金主要是為了調控壟斷行業的高利潤。石油特別收益金實行五級超額累進從價定率計征。石油特別收益金屬於中央財政非稅收收入,納入中央財政預算管理。石油特別收益金按月計算,按季繳納,徵收比率按石油開發企業銷售原油的月加權平均價格確定,原油價格按美元/桶計征,起征點為40美元/桶。具體徵收比率見表4.4。
表4.4 石油特別收益金徵收比率及速算扣除數表
資料來源:《石油特別收益金徵收管理辦法》,2006
4.3.2 新疆能源礦產資源開發收益測算
4.3.2.1 新疆能源礦產資源收益的界定
由於礦產資源開發的經濟收益便於數量化,能直觀地體現在稅費中,而社會收益則難以估量,因此,本處測算的新疆礦產資源收益是主要指經濟收益。
礦產資源開發總收益=中央收益+地方收益+企業凈利潤
新疆能源礦產資源開發利用補償問題研究
4.3.2.2 新疆能源礦產資源開發總收益組成(表4.5)
表4.5 新疆礦產資源總收益組成表
續表
注:*為北京匯款
數據來源:自治區國稅局、地稅局和新疆統計年鑒
4.3.3 新疆能源礦產資源收益分配格局
4.3.3.1 能源礦產資源收益在企業與政府之間的分配
礦產資源收益在企業與政府之間的分配關系主要體現在國家與礦產資源佔用者之間的分配關繫上[66]。礦產企業憑借投資獲得利潤,而政府憑借公共權力獲得各種稅費收入。在我國,國有礦產企業與國家實行利稅分流的政策。所謂利稅分流是指國家憑借其擁有的雙重權力,通過企業上繳稅收和利潤兩種形式參與國有企業利潤分配,而不是只採取其中的某一種形式,通過這種方式建立起一種國家和企業間的規范化的分配關系。
從表4.6和圖4.1可以看出,在新疆礦產資源收益分配格局中,礦業企業收入占礦產資源開發總收益的50%~60%左右,而政府只有40%~50%左右。從2004年下半年開始,國際油價持續上漲,現有礦產資源收益分配體系所暴露出的缺陷越來越突出,礦業企業收益所佔份額越來越大,而政府收益份額則成下降趨勢。於2008年1月1日實施的新企業所得稅法確定的稅率為25%,這比現行內外資企業所得稅名義稅率33%低了8個百分點,這相當於給實行33%稅率的企業,每年增加了8%的利潤。而生產型增值稅一旦改為消費型增值稅,在投資當年,新增固定資產的增值稅一次性全額抵扣,將導致當年利潤大幅上升,這將進一步加大企業和政府的收益分配差距。
表4.6 新疆礦產資源收益分配一覽表
注:企業凈利潤是油氣、煤炭、黑色金屬、有色金屬、非金屬礦產行業的利潤合計
數據來源:新疆維吾爾自治區國稅局、地稅局,新疆統計年鑒
圖4.1 企業和政府間礦產資源收益分配圖
4.3.3.2 中央和新疆兩級政府對礦產資源收益的分配
稅收收入方面:增值稅75%上繳國家,25%留在地方;陸上資源稅歸地方政府所有;中央企業所得稅全部上繳中央財政,從事石油天然氣服務的零散戶且在當地注冊的企業在當地繳納企業所得稅,中央和地方按4:6分成。
圖4.2 中央和地方政府間礦產資源收益分配圖
非稅收收入方面:礦產資源補償費中央和自治區按4:6分成;探礦權、采礦權使用費及價款從2006年9月1日之後中央與地方按2:8分成,之前歸屬地方所有;新疆目前沒有收取礦區使用費。
從表4.6和圖4.2可以看出,在新疆礦產資源收益的分配格局中,中央政府所得收益始終大大高於地方政府收益,兩者之間的差距在4倍左右,且呈逐年擴大趨勢。到2006年兩者之間的差距已經拉大到4倍以上。
綜上所述,可以看出中央、自治區政府和企業礦產資源收益分配格局基本上呈「兩頭大,中間小」的格局,即企業和中央政府在礦產資源收益分配中拿走的較多,而地方政府分得的收益太少且所佔收益分配比率逐年遞減。2001年,新疆政府在礦產資源總收益中佔15%,中央政府佔35%,而企業在礦產資源總收益中佔50%,到2006年,自治區政府在礦產資源總收益比重下降到8%,中央政府收益比重增長到37%,而企業在礦產資源總收益比重則增長到55%。