『壹』 新疆能源礦產資源收益現狀及分配格局
4.3.1 能源礦產資源開發政府收益來源
4.3.1.1 稅收收入
(1)資源稅。資源稅是以各種自然資源為課稅對象的一種稅種。我國自1984年開始對礦產資源徵收資源稅,1984年10月1日國家頒布實施了《中華人民共和國資源稅條例(草案)》,主要對石油、天然氣、煤炭和鐵礦石征稅,征稅范圍比較小。1993年全國財稅體制改革,對第一代資源稅制度作了重大修改。1993年12月國務院公布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》,把資源稅徵收范圍擴大至非金屬、黑色金屬、有色金屬和鹽等7種。這次資源稅調節的重點是改變了資源稅徵收方式,不再按超額利潤征稅,而是以銷售量或自產自用量征稅,征稅的目的是調節資源級差收入,體現國有資源有償使用,促進礦山合理開發。按照「普遍徵收、級差調節」的原則,根據資源等級、開采條件等客觀條件的差異為每一課稅礦區規定了使用的稅率。計算公式為
應納稅額=課稅數量×單位稅額
資源稅納稅對象為開發應稅礦產品的單位和個人。資源稅實行定額稅率,從量定額徵收。資源稅由稅務機關徵收。
資源稅稅目稅額幅度見表4.2。
表4.2 資源稅稅目稅額幅度表
資料來源:《中華人民共和國資源稅暫行條例》,1994
2005年,國家財政部和稅務總局聯合發文上調油田企業原油和天然氣的資源稅稅額標准,原油稅額為14/元噸~30/元噸,天然氣稅額為7元/千立方米~15元/千立方米。原油資源稅分7個檔位:30/元噸、28/元噸、24/元噸、22/元噸、18/元噸、16/元噸、14/元噸,新疆、吐哈、塔里木以及中石化西北分公司的原油課稅標准為30元/噸。天然氣資源稅分5個檔位:15元/立方米、14元/立方米、12元/立方米、9元/立方米、7元/立方米。資源稅屬於地方稅,除海上石油天然氣不繳納資源稅,陸上石油天然氣資源稅歸地方所有。
(2)增值稅。增值稅是對商品生產流通過程中實現的增值額徵收的一種流轉稅。增值稅分為生產型增值稅、消費型增值稅和收入型增值稅三種類型。目前我國實行的是生產型增值稅,採用17%的基本稅率和13%的低稅率,在礦產資源開發領域,對銷售煤氣、石油液化氣、天然氣等,按照低稅率計征增值稅,稅率為13%,石油適用普通增值稅稅率,稅率為17%,並實行抵扣制。增值稅的計稅依據是應稅銷售額。增值稅為中央和地方共享稅,75%上繳中央,25%留在地方,其中25%中的50%留在市地,剩下的分配到縣、鄉。
對跨省、自治區、直轄市、計劃單列市的油氣田企業由機構所在地稅務機關根據油氣田企業計算的應納增值稅額匯總後,按照各油氣田(井口)產量比例進行分配,然後由各油氣田按所分配的應納增值稅額向所在地稅務機關繳納。對在省、自治區、直轄市、計劃單列市內的油氣田企業,其增值稅的計算繳納方法由各省、自治區、直轄市、計劃單列市國家稅務局確定。
(3)企業所得稅。企業所得稅是對企業的生產經營所得和其他所得徵收的一種稅。企業所得稅原來實現33%的比例稅率。2008年1月起,企業所得稅實行25%的比率稅率。計稅依據為根據稅法規定計算的企業利潤。計算公式為
應交企業所得稅=企業當期取得的應納稅所得額×適用稅率
企業所得稅為中央和地方共享稅,中央和地方按照6:4分成。中央企業所得稅實行總部匯總繳納。中國石油天然氣集團公司,以下簡稱(「中石油」)、中國石油化工集團公司(以下簡稱「中石化」)的企業所得稅歸中央所有,在北京匯總繳納。
4.3.1.2 非稅收入
(1)礦產資源補償費。礦產資源補償費是一種財產性收益,是維護國家對礦產資源的財產收益而徵收的,是采礦權人開采礦產資源而對作為礦產資源所有者的國家的補償,是礦產資源國家所有權在經濟上的實現。1994年2月27日,國務院公布了《礦產資源補償費徵收管理規定》,《規定》指出凡在本國領域開采礦產資源的企業都應當繳納礦產資源補償費。礦產資源補償費按照礦產品銷售收入的一定比例計征。石油、天然氣、煤炭的礦產資源補償費費率為1%,中外合作開採的石油不徵收礦產資源補償費。計算公式為:
新疆能源礦產資源開發利用補償問題研究
礦產資源補償費率按照不同礦種具體規定,從0.5%到4%不等,平均費率1.18%。礦產資源補償費由采礦人繳納,由地質主管部門會同財政部門徵收。徵收的礦產資源補償費,就地上繳中央金庫。礦產資源補償費實行專項管理,並納入國家預算。礦產資源補償費主要用於地質勘查和礦產資源管理工作經費。徵收的礦產資源補償費中央與地方按比例分成,中央與省、直轄市的為5:5,中央與自治區的為4:6。
(2)探礦權、采礦權使用費。1998年2月國務院發布的《礦產資源開采登記管理辦法》和《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》中明確指出國家實行探礦權、采礦權有償取得的制度。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第12條規定:「探礦權使用費以勘查年度計算,按區塊面積逐年繳納。探礦權使用費標准:第一個勘查年度至第三個勘查年度,每平方千米每年繳納100元;從第四個勘查年度起,每平方千米每年增加100元,但是最高不得超過每平方千米每年500元。」《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第9條規定:「采礦權使用費,按照礦區范圍的面積逐年繳納,標准為每平方千米每年1000元。」第7條規定:「采礦許可證有效期最長為30年;中型的采礦許可證有效期最長為20年;小型的采礦許可證有效期最長為10年。」探礦權、采礦權使用費從性質上類似礦產資源的絕對地租。
探礦權、采礦權使用費由登記管理機關收取,全部納入國家預算管理。具體管理、使用辦法,由國務院地質礦產主管部門會同國務院財政部門、計劃主管部門制定。
(3)探礦權、采礦權價款。《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》第13條規定:「申請國家出資勘查並已經探明礦產地的區塊的探礦權的,探礦權申請人除依照本辦法第十二條的規定繳納探礦權使用費外,還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的探礦權價款。」《礦產資源開采登記管理辦法》第10條規定:「申請國家出資勘查並已經探明礦產地的采礦權的,采礦權申請人除依照本辦法第九條的規定繳納采礦權使用費外,還應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的采礦權價款。」
探礦權、采礦權價款是指國家和地方地質礦產主管部門出讓國家出資勘探形成的探礦權、采礦權所收取的全部收入,也包括國有企業補交其無償佔有國家出資勘探所形成探礦權、采礦權價款。探礦權、采礦權價款是對礦產資源勘查勞動成果的補償。國家徵收的主要目的是為了避免國家前期地質勘查投入及其收益被企業無償使用,避免國家地質勘查所形成的國有資產流失。
國家出資勘查形成的探礦權、采礦權價款,由國務院地質礦產主管部門會同國務院國有資產管理部門認定的評估機構進行評估,評估結果由國務院地質礦產主管部門確認。探礦權價款和采礦權價款按照國家有關規定,可以一次繳納,也可以分期繳納。自2006年9月1日起,探礦權、采礦權價款收入按固定比例在中央和地方之間分成,其中20%歸中央所有,80%歸地方所有。探礦權、采礦權價款在省、市、縣的分成比例由省級人民政府根據實際情況自行決定。
(4)礦區使用費。它是一種特殊性收費,目前我國只對開采海洋石油的中外企業和中外合作開采陸上石油的企業,按每個油氣田年度油氣總產量計征,設有起征點,超過部分實行超額累進費率,費率為1%~12.5%。油氣田開採的原油、天然氣以實物繳納。海洋石油的礦區使用費屬中央收入,陸上石油的礦區使用費屬地方收入。對於已繳納礦區使用費的企業,不再繳納礦產資源補償費,並暫不徵收資源稅。礦區使用費分別由國家稅務局或地方稅務局負責徵收。新韁中外合作油氣田礦區使用費費率見表4.3。
表4.3 新疆中外合作油氣田礦區使用費費率表
資料來源:《中外合作開發陸上石油資源繳納礦區使用費暫行規定》,1995
(5)石油特別收益金。又稱「暴利稅」,是專門針對石油行業取得的不合理的過高利潤徵收的一種稅。在2006年3月之前,我國對一般油氣開發企業只徵收資源稅和礦產資源補償費。2006年3月15日國務院下發了《國務院關於開征石油特別收益金的決定》(國發〔2006〕13號)及《石油特別收益金徵收管理辦法》,決定從2006年3月26日起,對石油開采企業銷售國產原油因油價上漲超過一定水平所獲得的超額收入徵收石油特別收益金。徵收石油特別收益金主要是為了調控壟斷行業的高利潤。石油特別收益金實行五級超額累進從價定率計征。石油特別收益金屬於中央財政非稅收收入,納入中央財政預算管理。石油特別收益金按月計算,按季繳納,徵收比率按石油開發企業銷售原油的月加權平均價格確定,原油價格按美元/桶計征,起征點為40美元/桶。具體徵收比率見表4.4。
表4.4 石油特別收益金徵收比率及速算扣除數表
資料來源:《石油特別收益金徵收管理辦法》,2006
4.3.2 新疆能源礦產資源開發收益測算
4.3.2.1 新疆能源礦產資源收益的界定
由於礦產資源開發的經濟收益便於數量化,能直觀地體現在稅費中,而社會收益則難以估量,因此,本處測算的新疆礦產資源收益是主要指經濟收益。
礦產資源開發總收益=中央收益+地方收益+企業凈利潤
新疆能源礦產資源開發利用補償問題研究
4.3.2.2 新疆能源礦產資源開發總收益組成(表4.5)
表4.5 新疆礦產資源總收益組成表
續表
注:*為北京匯款
數據來源:自治區國稅局、地稅局和新疆統計年鑒
4.3.3 新疆能源礦產資源收益分配格局
4.3.3.1 能源礦產資源收益在企業與政府之間的分配
礦產資源收益在企業與政府之間的分配關系主要體現在國家與礦產資源佔用者之間的分配關繫上[66]。礦產企業憑借投資獲得利潤,而政府憑借公共權力獲得各種稅費收入。在我國,國有礦產企業與國家實行利稅分流的政策。所謂利稅分流是指國家憑借其擁有的雙重權力,通過企業上繳稅收和利潤兩種形式參與國有企業利潤分配,而不是只採取其中的某一種形式,通過這種方式建立起一種國家和企業間的規范化的分配關系。
從表4.6和圖4.1可以看出,在新疆礦產資源收益分配格局中,礦業企業收入占礦產資源開發總收益的50%~60%左右,而政府只有40%~50%左右。從2004年下半年開始,國際油價持續上漲,現有礦產資源收益分配體系所暴露出的缺陷越來越突出,礦業企業收益所佔份額越來越大,而政府收益份額則成下降趨勢。於2008年1月1日實施的新企業所得稅法確定的稅率為25%,這比現行內外資企業所得稅名義稅率33%低了8個百分點,這相當於給實行33%稅率的企業,每年增加了8%的利潤。而生產型增值稅一旦改為消費型增值稅,在投資當年,新增固定資產的增值稅一次性全額抵扣,將導致當年利潤大幅上升,這將進一步加大企業和政府的收益分配差距。
表4.6 新疆礦產資源收益分配一覽表
注:企業凈利潤是油氣、煤炭、黑色金屬、有色金屬、非金屬礦產行業的利潤合計
數據來源:新疆維吾爾自治區國稅局、地稅局,新疆統計年鑒
圖4.1 企業和政府間礦產資源收益分配圖
4.3.3.2 中央和新疆兩級政府對礦產資源收益的分配
稅收收入方面:增值稅75%上繳國家,25%留在地方;陸上資源稅歸地方政府所有;中央企業所得稅全部上繳中央財政,從事石油天然氣服務的零散戶且在當地注冊的企業在當地繳納企業所得稅,中央和地方按4:6分成。
圖4.2 中央和地方政府間礦產資源收益分配圖
非稅收收入方面:礦產資源補償費中央和自治區按4:6分成;探礦權、采礦權使用費及價款從2006年9月1日之後中央與地方按2:8分成,之前歸屬地方所有;新疆目前沒有收取礦區使用費。
從表4.6和圖4.2可以看出,在新疆礦產資源收益的分配格局中,中央政府所得收益始終大大高於地方政府收益,兩者之間的差距在4倍左右,且呈逐年擴大趨勢。到2006年兩者之間的差距已經拉大到4倍以上。
綜上所述,可以看出中央、自治區政府和企業礦產資源收益分配格局基本上呈「兩頭大,中間小」的格局,即企業和中央政府在礦產資源收益分配中拿走的較多,而地方政府分得的收益太少且所佔收益分配比率逐年遞減。2001年,新疆政府在礦產資源總收益中佔15%,中央政府佔35%,而企業在礦產資源總收益中佔50%,到2006年,自治區政府在礦產資源總收益比重下降到8%,中央政府收益比重增長到37%,而企業在礦產資源總收益比重則增長到55%。
『貳』 礦產資源有償使用和稅費改革
為遏制資源的粗放利用和無序開采，促進資源的保護、節約集約利用，推動經濟增長方式的轉變，發展循環經濟，促進經濟的可持續發展和更好地維護國家資源性資產的合法權益，國土資源部會同有關部門，貫徹落實《國務院關於加強地質工作的決定》和《國務院關於同意深化煤炭資源有償使用制度改革試點實施方案的批復》的精神，加快改革和制度建設，礦產資源有償使用制度進一步完善，傳統體制下廉價或無償使用資源的情況已經改變，充分反映資源稀缺程度、市場供求關系和環境治理成本的資源價格形成機制初步建立，促進資源節約和集約利用的機制正在形成。主要從以下幾個方面用經濟手段配合礦產資源管理政策的調整：
一是深化礦業權有償取得。從 2006 年 10 月起，全面實現礦業權有償取得制度。落實《國務院關於同意深化煤炭資源有償使用制度改革實施方案的批復》（國函〔2006〕102 號）的要求，積極推進煤炭資源有償使用制度改革試點工作，在貴州等 8 個煤炭主產省進行煤炭資源有償使用制度改革試點工作，其核心是建立起煤炭資源勘查、開發合理成本負擔機制以及煤炭開采綜合補償和生態環境恢復補償機制。印發了《關於深化探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的通知》（財建〔2006〕694 號）和《關於探礦權采礦權有償取得制度改革有關問題的補充通知》（財建〔2008〕22 號），進一步明確了加快推進改革試點工作的有關要求，並對礦業權價款有償處置的范圍，已轉增為國家資本金的礦業權價款的清理，礦業權價款的分成等問題進行了規定。同時，進一步規范了礦產資源勘查、開發秩序的管理，對礦權人已經佔有、無償取得礦業權的清理工作已逐步展開。
二是完善礦產資源稅費制度，積極推進資源稅改革。印發《關於加強礦產資源補償費徵收管理，促進煤礦回採率提高的通知》、《關於加強礦產資源補償費徵收管理的通知》等文件，在開展礦山儲量動態監測基礎上，全面復查核定開採回採率，規范確定開採回採率系數，積極探索補償費徵收與儲量消耗掛鉤的政策措施，建立礦業權人珍惜利用資源的經濟機制。積極與有關部門研究資源稅費制度的改革方向和措施，研究對礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和資源稅徵收標准、方式的調整。同時，還按照《國務院關於促進資源型城市可持續發展的若干意見》（國發〔2008〕38 號）的要求，配合有關部門積極研究制定資源型企業可持續發展准備金，重點解決資源型企業發展接續替代產業、解決企業歷史遺留問題和企業關閉後的善後工作。
「十一五」期間，全國資源稅收入年均增長 23.97%，資源稅收入佔全國稅收總收入的比重逐年提高。2010 年，全國資源稅收入為 417.6 億元，同比增長 23.5%，增速較前兩年大幅提高（表 8-1）。
表8-1 資源稅收入及增長情況
2010 年 6 月，國務院決定在新疆率先進行資源稅改革。6 月 1 日，財政部、國家稅務總局印發了《新疆原油天然氣資源稅改革若干問題的規定》，將原油、天然氣資源稅由從量計征改為按照 5% 的統一稅率從價計征，這標志著中國資源稅改革取得了重大進展。2010 年 12 月 1 日起，內蒙古油氣資源稅由「從量計征」改為「從價計征」，稅率為 5%。中國資源稅改革的推進，對於完善資源產品價格形成機制、更好引導經濟結構調整、緩解中西部地區財力緊張都具有重要意義。
專欄8-1 資源稅改革試點
2010年6月1日，新疆在全國率先實施石油天然氣資源稅改革，將計征方法由原來的從量計征改為從價計征，稅率為5%。2010年12月1日，資源稅改革的試點范圍被擴大到了西部內蒙古、甘肅等12個省區。資源稅由從量計征改為從價計征，能夠進一步體現資源有償開采原則，促進資源節約使用，目前改革的影響主要體現在兩個方面：
一是地方資源稅收入大幅增加，增加地方財力的效果已初步顯現。以新疆為例，2010年6月1日至年末，新疆油氣資源稅收入累計達到21.64億元，每月增幅基本均衡穩定，且同比增幅較大，平均每月徵收3.61億元，平均同比增長450.89%，平均增收2.95億元。2010年全年全區共徵收油氣資源稅25.35億元，較2009年的7.66億元增長了230.94%，佔全區資源稅總收入32.32億元的78.4%，比2009年提高15.9個百分點。
二是相關企業稅負增加，但增幅有限。改革前，新疆各油田企業資源稅的平均稅負率約在0.8%左右，而改革後的平均稅負率是4.5%。油田企業資源稅應納稅額雖然有所增加，但企業所得稅卻相應減少（企業繳納的增值稅做為企業實際發生的與取得收入有關的合理支出，在計算企業應納稅所得額時予以扣除），導致油田企業的總體稅負增加的並不多，與企業的利潤率相比仍然較輕。
三是完善資源收益分配。將收益進一步向資源原產地傾斜。印發了《關於探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》（財建〔2006〕394 號）、《關於加大對國有重點礦山企業財政政策扶持力度的指導意見》（財建〔2006〕794 號），《財政部、國土資源部關於將礦產資源專項收入統籌安排使用的通知》（財建〔2010〕925 號），進一步規范和完善礦業權收益分配的管理，從 2006 年 9 月 30 日起，中央和地方收取的礦業權價款收入，統一按照 2∶8 的比例分成。按照「取之於礦、用之於礦」的原則，礦產資源中央收入部分主要用於公益性地質調查、中央地質勘查基金、國外風險勘查、地質環境保護和節約與綜合利用等方面；地方分成部分除用於國有企業和國有地勘單位礦產資源勘查和礦山環境治理外，也可用於解決國有老礦山企業的各種歷史遺留問題。
「十一五」期間，礦產資源補償費、探礦權和采礦權使用費和價款等國土資源專項收入中央分成部分持續穩定增長。其中：礦產資源補償費 233.68 億元，礦業權使用費和價款 294.74 億元，年均增長率分別為 21.8%、39.9%（表 8-2，圖 8-1）。
表8-2 國土資源專項資金中央收入情況
圖8-1 礦業權價款中央收入情況
「十一五」期間，除 2009 年受價格影響比上年略有下降外，中央礦產資源補償費收入整體上保持較快增長（圖 8-2）。
圖8-2 礦產資源補償費中央收入情況
四是加強對國家出資探明礦產地管理。2010年，財政部與國土資源部聯合印發了《關於加強對國家出資勘查探明礦產地及權益管理有關事項的通知》（財建〔2010〕1018號）。《通知》一方面維護了礦業投資主體（包括國家和社會投資主體）的合法權益，規范國家出資勘查探明礦產地的管理，提高地質勘查單位找礦的積極性，穩定礦產資源對國民經濟和社會發展的保障程度，促進礦業經濟健康發展；另一方面，規范了礦業權有償取得制度改革的有關政策，進一步完善制度，推進改革。
『叄』 礦產資源有償使用和稅費改革
1. 進一步完善礦產資源補償費制度，維護國家所有者權益
為避免礦區使用費取消後礦產資源補償費的漏征、國家財產權益的流失和宏觀調控手段的缺失，國土資源部印發《國土資源部關於修改〈關於礦產資源補償費徵收管理工作中若干問題補充規定〉的通知》（國土資發〔2011〕229 號）和《國土資源部辦公廳關於做好中外合作開採石油資源補償費徵收工作的通知》（國土資廳發〔2012〕14 號），對原繳納礦區使用費的中外合作開采陸上、海洋石油的中外企業依法徵收礦產資源補償費，對礦產資源補償費的徵收范圍、計算方法、實行屬地化徵收和信息化管理等做出了規定。
2012 年，國土資源部印發《關於做好礦產資源補償費徵收統計直報工作的通知》（國土資廳發〔2012〕3 號），在全國正式啟用礦產資源補償費直報系統，加強徵收管理和徵收統計。隨著徵收管理信息化水平的提高和征管措施的逐步完善，近年來，礦產資源補償費、探礦權和采礦權使用費和價款等礦產資源專項收入中央分成部分整體保持穩定增長（表 7-1）。
表7-1 礦產資源收入中央分成情況
註：①礦產資源補償費：中央與省、直轄市分成比例為5∶5；中央與自治區分成比例為4∶6。②礦業權使用費：誰登記誰徵收。③礦業權價款：中央與地方分成比例為2∶8。
2. 配合有關部門修改《中華人民共和國資源稅暫行條例》等法規，推進資源稅改革
2011 年，國務院頒布《國務院關於修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》（國務院令第 605 號）及其細則，將資源稅計征方式由「從量定額」計征修改為「從價定率或者從量定額」計征，並將全國范圍內原油、天然氣資源稅的稅率統一為銷售額的 5%。
隨著資源稅改革的推進，資源稅稅收收入持續增長，其佔全國稅收總收入的比重也逐步提高，特別是 2010 年在新疆開展資源稅改革試點以來，資源稅收入增速超過了全國稅收總收入的增速（表 7-2）。
表7-2 資源稅收入情況
『肆』 調整礦產資源開發中各利益主體之間的關系,建立合理的收益分配製度
7.2.1 規范國家與礦權人利益關系調節
國土資源管理部門既是礦業活動的行政主管部門,又是礦產資源國家所有權的代表者,同時也是礦產資源開發經營者。這造成了國家作為礦業行政管理者、礦產資源所有者、礦業投資經營者與礦業經濟活動管理者多重主體矛盾以及利益關系調節的混亂。按稅、租、費分開的原則,國家作為礦業行政管理者及礦業公共服務者與礦產資源勘探開發經濟活動者之間利益關系的調節,應通過礦業管理部門向礦業勘探開發者收取特定服務性質的行政規費來調節。國家作為社會經濟活動的管理者,應通過產業政策、稅收政策來調節與礦業投資經營者的利益關系,以確保礦業市場的健康發展。
7.2.2 改革能源礦產資源利益分配關系,構建中央和地方利益共享格局
能源礦產資源開發補償機制的核心是能源礦產資源開發帶來的收益在不同利益主體之間合理分配。為解決這一問題,需要建立包含資源稅費制度、探礦權采礦權有償取得制度在內的能源礦產資源收益分配體系。
一是提高資源相關收益的地方分成比例。在中央、自治區以及資源所在地的分成比例中,加大資源所在地的分配比例,以促進資源產地的資源優勢向財政優勢和經濟優勢轉化,讓有限的社會資源向弱勢群體傾斜。從國際上看,不少國家和地區在資源的收益分配上,將國家開發所形成的收益按一定比例劃歸地方,而在地方收益分配中,又充分重視資源所在地居民的利益,用於改善當地群眾的生產生活條件。通過建立和完善資源屬地的利益分享機制,有助於縮小區域之間、民族之間的收入差距,提高當地居民的收入水平。
二是處理好各級政府之間的利益分配關系,能源礦產資源的收益要向地方特別是基層政府傾斜。通過收入的再分配,實現政府調控社會經濟的公平目標。留給地方的資金要用於能源礦產資源勘查、開發與保護和改善當地居民的生產生活條件。充分考慮地方和群眾的利益,在配套產業、勞動用工、社會服務業等方面給予適當照顧。中央獲得的相應礦產資源收益,也要按照政策規定用於支持地方的各項社會事業發展。國家應明確規定中央油氣等開發企業上繳資源所在地的稅收比例,所有的油氣資源開采企業不論企業所在地在哪裡,都應在資源開采地登記注冊,就地繳納企業所得稅。可考慮將部分能源礦產資源的開采經營權適當下放給資源所在地,相應確立資源輸出地區對於屬地資源享有一定比例的收益權和分配權,使資源產地能夠從能源礦產資源的開發利用中獲取應得的利益。
三是理順政府與企業的利益分配關系。礦產資源開發利益分配中應處理好中央政府、地方政府與企業之間的關系,既要保證資源開發企業能夠得到合理回報,又要兼顧中央財政和資源地財政的利益。目前,除海洋石油資源稅由中央支配外,其餘包括對陸上油氣在內的礦產資源徵收的資源稅完全由地方支配。從表面上看,資源稅屬於地方稅,但因為資源稅制設計不合理、單位稅額過低,在石油等礦產品價格快速上漲的情況下,資源開發企業獲取了超額收益,但資源地政府和居民卻沒有獲得應得的利益。為此要加大資源稅制改革,較大幅度地提高資源稅負水平,科學地構建地方財政與中央財政的利益分配格局。資源稅設置的標准應滿足對資源輸出地資源生態環境進行有效的補償,其次能夠保證資源所在地的合理利益。這對於改變我國資源富集地區經濟不發達的局面,有著十分重要的意義。
此外,資源稅和資源補償費收入要在中央政府、地方政府和資源地居民之間進行合理的分配,注重資源地居民的優先受惠權和當地經濟社會的可持續發展;各級政府分成所得資源稅費收益,除了用於改善當地居民生活條件之外,主要用於提高當地社會經濟可持續發展能力的項目建設上,如教育、公共設施建設、新能源技術開發、替代產業等發展項目。
7.2.3 調整能源礦產資源收益分成比例
充分落實《中華人民共和國民族區域自治法》中「國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候,應當照顧民族自治地方經濟建設的安排」的規定,出台一些具體且可操作的政策措施。建議國家在礦產資源收益分配上要充分考慮新疆民族區域的特殊性,實行區別對待的差異化政策,在財政稅收等方面制定能體現國家對民族自治地區傾斜的扶持政策,以實現新疆與東部地區協調發展。建議國家重新調整地方和中央的稅收分配比例,適當增加地方政府作為社會管理者在國家稅費徵收中的分配份額。
7.2.3.1 中央和新疆共享稅分配比例的調整
(1)央企企業所得稅。按照我國有關稅收分配規定,企業所得稅為中央與地方共享稅,中央分60%,地方分40%,但由於在新疆從事油氣資源開採的主要為中石油、中石化等中央企業,因其財務總部不在資源所在地,其所屬油氣開采及加工企業的所得稅全部上繳了中央財政,2006年其數額約為88億,資源所在地的政府只能取得央企的流轉稅。因此建議:無論礦產資源開采企業所屬地在哪裡,都應在礦產資源開采地登記注冊,就地繳納所得稅,再按比例上繳中央財政或允許資源所在地政府與中央共同分享中石油和中石化所屬油氣開采及加工企業的所得稅,將中石油、中石化等央企企業所得稅作為中央與地方共享收入,並在中央與地方之間按照6:4的比例分配。
(2)管道運輸業營業稅。中國「西氣東輸」工程由在上海注冊的石油天然氣公司承擔,由於該公司未在新疆維吾爾自治區注冊而是在上海注冊,因此其生產的營業稅和企業所得稅僅上繳上海市。「西氣東輸」天然氣管道1/4左右在新疆境內,理應分享自治區內經營而自治區外注冊的油氣運輸公司的營業稅和所得稅。因此建議:國家修改營業稅法對管道運輸企業營業稅按營業地點徵收的規定,實行管道運輸業營業稅和所得稅就地繳納,由資源所在地政府與中央共同分享,按照資源地和企業所在地各50%的比例分配。
(3)增值稅。我國目前採用17%的生產型增值稅,這相當於23%消費性增值稅,而國外很多國家不徵收增值稅或徵收低於17%的消費性增值稅。建議:加快推動增值稅轉型,將新疆作為西部增值稅改革試點地區,逐步將生產型增值稅向消費型增值稅轉變,增值稅仍執行17%的稅率,允許抵扣固定資源所含的進項稅。提高地方在增值稅的分配比例,將增值稅分成比例由現在的中央分享75%、地方分享25%調整為中央50%,地方50%。對管道進口原油在新疆加工環節的增值稅全額留疆。
7.2.3.2 中央和地方共享其他收益比例的調整
(1)礦產資源補償費。我國資源補償費率比國外低很多,平均補償費率為1.18%,國外一般在2%~8%。目前資源補償費在中央與自治區的分成比例為4:6。鑒於新疆經濟發展水平和特殊的民族結構,建議提高資源補償費地方的分成比例,將中央與自治區的礦產資源補償費分成比例由現在的4:6提高到2:8或全額返還,以體現國家對民族區域自治地區的照顧。
(2)探礦權采礦權使用費和價款。根據《關於探礦權采礦權價款收入管理有關事項的通知》的規定,由國家出資形成的探礦權、采礦權價款收入20%歸中央所有,80%歸地方所有。建議:對於民族自治地區,探礦權、采礦權價款收入全部歸地方所有。