1. 礦產資源國有與礦山企業民營化
此文原載《華北地質經濟管理通訊》1995年第1期
隨著我國經濟體制改革的不斷深化，尤其是黨的「十四大」確定建立社會主義市場經濟體制以後，使私營經濟獲得了重新生存和大發展的契機。據統計，1993年底全國登記注冊的私營企業已達23.8萬戶，從業人員372.6萬人，注冊資金680.3億元，工業產值421.7億元，營業收入309.2億元，商品零售額196.5億元，六項主要經濟指標創歷史最高水平。與之相伴出現的「國有民營」、「私有民營」、「私有私營」、「股份合作經營」作為我國產權制度改革和企業經營機制創新的形式，已被越來越多的人所接受。礦山企業能否民營化，這是國有礦山企業轉換經營機制，扭轉萎縮局面亟須探討的問題。筆者試就此談幾點看法，以期引起更深入的討論。
1 礦山企業民營化的提出
「民營」的本質規定是「營」，執行主體是「民」，其范疇內涵並不特指生產資料歸誰所有，而僅僅是一種與資產經營有關的經濟形式。「民營」與「私營」之間沒有必然一致的關系。「民營」是一個比「私營」的涵義更寬泛的概念，「民營」既可以以私有制為基礎，也可以以非私有制為基礎，「民營」不等於「私有」。無論是「國有民營」還是「民有民營」、「私有民營」，都屬「民營」的概念范疇。國家科委主任宋健在全國民營科技型企業工作會議上指出：「民營科技企業是相對國有國營而言的新型科技企業。所謂民營科技企業，不僅包括以科技人員為主體創辦的，實行集體經濟、合作經濟、股份制經濟、個體經濟和私營經濟等多種所有制形式的民辦科技機構，更包括由國有科研院所、大專院校、大中型企業創辦的，實行國有民營的科技型企業。」這樣，「民營化」的概念更加明晰，即「民營」並非一定是與「民必然有」直接相關，「民營」既可以在「民有」的情況下發生，也可以在「民沒有」的情況下發生。民營的實質在於「非政府」、「非官方」直接插手的自主經營。
礦山企業的勞動對象是地下蘊藏的礦產資源。礦產資源歸國家所有，這是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國礦產資源法》明確規定的，那麼礦山企業的民營化也只能是在國有前提下的民營。在目前法律框架下，礦山企業完全民營化還不現實，但隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，礦產資源作為一種生產要素進入市場，參與社會流通，民有民營或私營的可能性也不排除。由此可將礦山企業民營化的概念簡述為：礦產資源國有，其他生產資料、勞動工具既可國有也可非國有資產構成狀況下的以轉變礦山經營管理體制，減少政府行政干預，充分發揮企業當事人（比如股東這類產權所有者）自己根據市場原則民主選擇產生的資產經營者——「民」（即社會經濟人，包括企事業單位的代表和城鄉居民個人）去「主營」，進行自主管理和自主經營的經濟形式。
礦山企業民營化難解決的兩個問題，即礦產資源資產額的確定和民營化後民有股份的比例。礦產資源資產評估，即對礦山企業佔有開發的礦產儲量的數量和質量進行估價，要考慮礦產品價格前景、稅制穩定性及可能的優惠、生產力的穩定性、現金流量計算折現率、資金收益率等復雜問題。民有股份的比例是中央欲多大程度控制企業的政治判斷問題，這取決於經濟體制改革總體取向。
需要指出的是，礦山企業民營化，並不是全部礦山企業的民營化，那樣既不現實，也無此可能。對那些戰略性礦產如鈾、大型油田等的開發，不僅不能民營化，而且還要特別加以鞏固其壟斷地位。而對那些經營狀況不理想的國有礦山企業，則應盡快進行民營化改造，以擺脫不利局面，減輕國家財政負擔。
2 我國礦山企業民營化的外部環境及客觀條件
（1）國際性礦業私有化浪潮的興起及國內開放度不斷加大，市場經濟體制改革的全面推進，為我國礦山企業民營化創造了現實可能環境。在發達的資本主義國家，國有企業大規模私有化已經歷了三次。第一次發生在二戰後初期，以英美為代表，將二戰中急速建起的國有企業大量私有化改造；第二次發生在20世紀50年代末到60年代初，以德、意兩國最突出；第三次發生在20世紀70年代末到80年代初，由英國率先行動而後波及到幾乎所有發達資本主義國家。礦業私有化的報道主要見於近十幾年。英國石油公司1979年出售5億英鎊的股票使政府擁有的股份降至50%以下；20世紀80年代初以來，加拿大世界級的Kidd Greek礦山、Cameco鈾礦、Nanisivik鋅礦及Saskatch—ewan公司的鉀礦，先後實行了私有化；芬蘭也開始對Outokumpu礦山進行私有化，而且還准備在條件允許的情況下繼續下去。1993年《世界采礦》雜志在回顧1992年時稱，礦山企業私營化是「當日特色菜」。發展中國家礦山企業私有化運動更令人關注。
墨西哥：1975年頒布的新《礦業法》規定政府有權接收尚未使用的采礦租地自己經營或轉化給私人公司經營。這一規定為1980年墨西哥爆發經濟和債務危機後轉讓、合並和出售國營和准國營（政府參股）公司的私營化，使礦業在短期內走出低谷，奠定了法律基礎。據統計，到1988年底，能源、礦業和准國營工業部所屬的412家准國營企業中，已出售、關閉和合並了302家，並宣布所有不是國家優先發展的和沒有戰略意義的准國營企業均將私有化。
泰國：礦業基礎薄弱，以民間小企業居多，政府積極為私人公司提供地質勘查、采選冶技術咨詢服務。1986年12月建立了國家礦產資源政策委員會，修改了礦業體制和立法規章上的某些規定，使私人礦業公司投資、申請勘查許可證和采礦許可證手續筒化；調整礦區使用費率，使礦業公司和政府部門都能接受。
巴西：礦業管理按照西方發達資本主義國家的模式進行。1980年巴西私營礦業公司有670多家，資產額佔全國的40%左右。近年來，私營礦業公司在有色金屬、稀有金屬等方面作用逐漸增大，其經濟活動趨向於集中化，組成一些壟斷性的經濟組織和集團，實力大增。
我國國內政策環境改善，越來越適宜民營經濟的發展。改革之初，我國政府就開始轉變對私營經濟的看法，在指導思想上走過了計劃經濟為主、市場經濟為輔（黨的十二大）→計劃經濟與市場經濟的內在統一（黨的十三大）→建立社會主義市場經濟體制（黨的十四大）的逐步擴大市場成分的歷程；在實踐中推行了以公有制經濟為主體、多種經濟成分並存的所有制管理政策。伴隨著經濟體制改革的深入，開放度的不斷擴大，民營企業也呈裂變式的增長。1992年底我國三資企業達8.4萬戶，比1991年增加4.1萬戶；1993年底全國登記注冊的私營企業達23.8萬戶，比1992年增加9.9萬戶。民營經濟活動空間不斷擴大，由商品零售業發展，到批發、加工製造；由農產品加工到加工機械的製造等。礦業領域民營化程度較高的鄉鎮、個體礦發展更為迅速，1978年前只是鳳毛麟角的鄉鎮礦，1986年一躍達到12萬個，經過幾年的發展，到1990年更多到23萬多個，1992年超過26萬個。近年來，民營礦業活動又出現了新的發展趨勢，即外資對礦業投資的積極參與，這股力量對我國礦業活動的滲透既有國際性礦業私有化浪潮波及的因素，但更大的原因恐怕在於國內投資環境的允許，使外商看準了我國巨大的地質礦產潛力和開發有利可圖的前景。最近，中央政府和部分地方政府出台的鼓勵民營企業發展的政策，如1993年7月國家科學技術委員會、國家經濟體制改革委員會出台的《關於大力發展民營科技型企業若干問題的決定》，1993年上半年國家工商局出台的《關於促進個體經濟、私營經濟發展的若干意見》；四川省1994年8月出台的《四川省私營企業》條例，遼寧鞍山市7月山台的《鼓勵個體私營經濟發展的若干意見》等等，均在鼓勵、支持民營企業發展方面作了有利的規定，使民營企業在國內的發展環境愈益寬松，同時也為國有礦山企業民營化奠定了政策基礎。
（2）國有礦山企業大面積虧損與其內部分化出去的民營化集體企業生氣勃勃及國有民營化礦山企業成功示範，使國有礦山企業看到了民營化的力量，對民營化改造充滿信心與希望。統計表明，我國國有采礦企業1986～1991年間，虧損企業虧損額達513.61億元。1993年我國48個重點鐵礦選廠有16個虧損，虧損面達33%,40個地方骨幹鐵礦選廠虧損面達57.5%；有色金屬工業總公司直屬礦山虧損面達72.1%；建材非金屬礦山虧損及接近虧損的佔60%；中國黃金總公司所轄的17座黃金礦山，1992年底有5家虧損。礦業發展步履維艱。究其原因，固然有礦產品價格偏低，營業外支出過重等經濟社會原因，但與管理體制過於僵化，挫傷管理者、礦業職工生產積極性、能動性政策不無關系。
江西省對省內小型國有工業企業民營化試點表明，國有工業企業民營化改造使企業自主權得到進一步落實，較好地實現了國有資產的保值增值，調動了經營者的積極性，企業經營效益回升。
1993年7月10日由33個部、委、辦、院校60名領導和專家出席的「新模式辦礦管理經驗討論會」上，國務院發展研究中心企業部部長趙林如認為：「新辦礦模式，貴在一個『新』字，新在三點：一是國有民營；二是聯合的基礎各有優勢，各得其所；三是企業不再辦社會。這三點很有價值。應當說，這種聯合辦礦的路子是新的。」中國企協會會長袁寶華指出：過去，有三個長期困擾我們的問題，一是礦產資源嚴重浪費；二是礦采完後，職工沒法安排，背上沉重的包袱；三是工農矛盾多，不好解決。現在全國的重點轉移了，整個的運行機制變了。企業和農村希望快富，摸索新的致富途徑。企業不能再用老模式（國家投資辦礦，礦山辦社會、背包袱），這樣，求得效益的願望合在了一起。沒有國家的重點轉移，肯定就沒有聯辦礦。中國長城鋁業公司礦山公司這種國有企業投入設備、資金、技術，農村投入土地、資源、勞力，優勢互補，以企業為主、地方為輔管理礦山的做法，為我國國有礦山企業民營化開了先河，受到各界盛贊支持，體現出其可能的發展前景。
（3）民營化程度較大的鄉鎮礦山及部分地方國有礦山迫切的發展慾望與接替資源的緊張，對再造我國礦業管理新體制提出了挑戰。鄉鎮礦山屬集體投資所有，但其經營管理多是在不改變集體所有前提下的「大承包型」。無論是集體承包、合夥承包，還是個人承包、法人承包和其他形式的承包，一般均承認承包方具有獨立的生產經營決策權、資金支配權、投資收益權、資產（非礦產資源資產）處置權、勞動用工權、收入分配權、內部機構設置權、合法收益處理權等。這種民營化的礦山經營運作形式，可能是鄉鎮礦山在資源質量差、資金不足、技術落後於國有大中型礦山情況下得以生存並發展壯大的根本原因。地方國有礦山在人才、技術、設備、資金、資源上比不過中央國有礦山，經營管理機制不如鄉鎮礦山的條件下能夠發展，也多得益於民營化機制的引入。
1992年底，我國鄉鎮集體、個體礦山已發展到20多萬座，開發153種礦產（國有礦山開發149種）；現價產值達493億元，是國有礦山（不含石油、天然氣）產值的一半；從業人數812.4萬人，比國有礦山多225萬人；年產礦石量33.43億噸，比國有礦山多20億噸。鄉鎮、個體礦山在我國礦業的地位是顯而易見的。但是，據不完全統計，大部分鄉鎮礦山，包括部分地方國有礦山，目前所擁有的可采儲量再過3～5年即告罄，後備儲量緊缺。繼續保持這支事關我國礦業發展及貧困山區脫貧致富生力軍的發展壯大，是必然選擇。為緩解接替資源緊張狀況，加強勘探，節約利用固然重要，但解除所有制人為藩籬的禁錮，允許地方礦山和鄉鎮、個體礦山參與國有礦山生產經營，將其剩餘能力滲透到大礦中，從管理機制上引人民營化成分，這對緩解各地久調不決的熱點礦山糾紛，探索轉換經營機制的途徑，不失為一劑良方。
（4）我國探明礦床多為中小型礦的現實，為民營化礦山發展提供了充分的空間。據統計，我國已發現礦床、礦點20餘萬處，經詳細地質工作的近兩萬處，僅有11%屬大型，70%以上的為小型。從礦業生產特點及資源、資金效益發揮角度看，我國礦業應以大力發展中小型礦山企業為主。中央對礦業的投資取向只能是大型、特大型礦床，關繫到國計民生的戰略性礦產開發；對小型礦床甚至中型礦床，則放手由地方、鄉鎮、個體開發，這樣就為民營化礦山的發展准備了必要的條件。
3 國有礦山企業民營化形式
根據目前國內其他行業民營化的做法及國外經驗，結合我國礦業自身特點，筆者認為，我國國有礦山企業民營化可採取3種形式。
（1）聯辦型：這種方式適宜於在建或擬建礦山。國有礦山企業聯辦對象既可以是資源富源地的地方礦山，也可以是鄉鎮集體礦山。
（2）滲透型：這種方式適宜於不同所有制礦山企業地理位置比較近，開發同一礦種或同一礦區的不同礦床。國有礦山企業可以將遠離選礦廠、效益又不佳的礦山基地折價轉讓給鄉鎮或地方國有礦山企業或者採取租賃承包經營管理。
（3）股份改造型：根據股份出讓對象的多少可分成向單一投資者出售股份，向若干投資者出售股份和向社會公開出售股份三種形式。第一種持股人既可以是其他行業國有企業的二級獨立經營實體，也可以是鄉鎮集體、個體或國外投資者；第二種是幾個投資者共同出資購買共同經營，分享開發收益，承擔各自責任；第三種是以公開銷售的方式發行股票，或由國家向社會公開出售股份，並在批準的交易所掛牌上市。
4 促進我國礦山企業民營化的建議
首先要解決認識問題，只有在思想上、理論上真正解決了認識問題，在行動上才有可能減少盲目性，增強自覺性，使行為上升到理性化和效率化的高度，產生精神變物質的巨大力量和效果。當前，我國礦山企業中的鄉鎮、個體、外資企業民營化程度較國有礦山高，至少從礦山生產的原材料購置、礦產品售銷渠道方面自主性強，在經營管理者的選擇上民主化程度高，它們的民營化改造重點是界定國有礦產資源產權；國有礦山則除此之外，還有一般性有形資產和無形資產的評估。為此，還應加強礦產資源資產評估、合理補償費率計收標准等的研究工作。
其次是逐步建立一個政策完善、法制健全、管理規范的社會主義市場經濟體系的新環境，使民營化礦山能夠健康發展。政策環境，一方面要全面落實中央和地方已出台的各項政策措施，並進一步完善現行的各項政策；另一方面按照平等競爭的原則，使民營化的礦山與其他經濟類型的礦山在稅收、信貸、出口貿易、資源分配、補償費率等方面一視同仁。努力創造公平競爭的政策環境，按照市場運行機制，實行優勝劣汰，使生產要素真正實現合理流動和優化配置。
法律環境方面，一是要貫徹落實好現行的各項法律法規，運用法律手段，為有效地保證民營化礦山合法經營和正常生產創造良好的社會秩序和經濟秩序；二是制定、修改、補充、完善某些法律、法規，特別要在國家法律上明確：①公民合法的私有財產同社會公共財產一樣神聖不可侵犯；②國家依法保護公民合法的私有財產的所有權；③保護公民的私有財產的繼承權；④禁止任何組織或者個人用任何手段侵佔公民的合法的私有財產；⑤肆意揮霍私有財產，如同踐踏人類勞動創造的物質財富，是對現實生產力的破壞；⑥對私有財產不進行任何形式的剝奪；由此可抑制民營化礦山企業的短期行為，將主要精力重點用於實現礦產資源資產及自有資本的效益最大化方面。
三是保證法律法規的嚴肅性、規范性、穩定性和連續性。
管理環境方面，一是要按照市場經濟運行規律，理順管理體制和轉變管理職能，民營化的礦山生產應納入整個礦業宏觀管理。重點是加強稅務、工商、審計、財政、勞動等部門用經濟手段和行政手段進行監督和服務，使之行為規范化，競爭有序化。二是建立政府部門間的制約機制，嚴肅黨經黨風，三是建立中介組織，包括礦業協會、行業協會、民營礦山企業聯合會等，發揮他們的紐帶橋梁作用和團結、服務、協調、監督及自律職能。
第三，制定區域礦業發展政策，推動民營化礦山企業的全面發展。我國礦產分布的地域差異性，再加上地區經濟發展不平衡及市場發育程度、社會發育程度的較大差距，要求礦業政策應有所區別。東部地區，在現代化進程中，處於「起飛」階段，私營經濟發展基礎好，是礦山企業民營化的有利地帶，而且資源開發利用程度高，對原材料的消耗強度大，充分發揮民營化經營靈活的機制，挖掘可利用資源的潛力，是民營化改革的重點首選區。中部地帶，處於「起飛」前的准備階段，同東部相比，在文化素質、商品經濟觀念、市場發育、交通信息等方面與東部有一定差距，礦業政策的基點應發揮承東啟西的作用，選擇重點發展區，練好「內功」，繼續進行原始積累，在民營化的實踐中培養人才，積累建設資金和管理經驗。西部地區，是我國的貧困地帶，少數民族聚居區，大力發展商品經濟，啟動「造血」機制，盡快縮小貧困面是工作重心。為此要在充分發揮現有礦山企業輻射功能的同時，學習東中部礦山民營化的經驗，不失時機地改造本地礦山。國家對此應採取特殊的措施，扶持有發展前途、有管理能力的鄉鎮、個體礦山，使之走上正規的民營化發展軌道。