❶ 如何充分運用政策和區位資源 提升經費保障能力
一、當前我國區域經濟發展存有的主要問題
區域發展是當代世界重大的社會經濟問題和現代經濟地理學研究的主要命題之一。中國正處於社會主義初級階段，人口、資源、環境與發展等當今世界面臨的諸多重大區域問題在我國表現得尤為突出。除此之外，由於中國的特殊國情背景，形成了諸多區域經濟問題。
(一)區域經濟發展的差異性
由於我國幅員遼闊，各區域的區位條件、資源稟賦、經濟結構和社會文化結構等方面存在著顯著的差異。沿海一些地區由於地理位置優越，原有基礎好，再加上率先進行改革開放，享受到國家較多的政策優惠，因而獲得了較快的發展。隨著市場經濟的進一步發育，地區間的要素流動加快，因集聚優勢和規模報酬遞增等形成的有利因素促使沿海地區繼續保持高速增長的勢頭。相反，內地原有經濟基礎較差，自我發展能力較弱，改革開放步伐較慢，在全國經濟高速增長的宏觀背景下，地區經濟發展明顯滯後。區域經濟發展差異對我國經濟、社會發展的影響是多方面的，如何使區域經濟相互促進協調發展，使各區域差異控制在適度范圍之內，將是我國國民經濟長期穩步發展必須審慎決策、認真對待的一個十分重要的問題。
(二)區域產業成長的同構化
隨著我國經濟的連續高速增長，供求關系發生著重大變化。農產品、工業消費品和基礎性生產原料告別了普遍短缺狀態，買方市場初步形成。在這種情況下，「諸侯割據」的區域經濟體系使得發達地區為了保護自身在經濟發展中的領先地位，落後地區為了縮小與發達地區之間的發展差距，大都選擇在附加值高、利潤大、周期短的加工工業領域來謀劃地區發展格局。其結果是地區發展格局缺乏總體科學規劃，項目的引進盲目，低水平重復建設嚴重，區際間不能夠很好地形成分工，區域產業結構趨同現象普遍存在。這種結構趨同，反過來又引起新一輪的更加激烈的競爭，結果浪費大量的資源，降低了整體的經濟效益，許多企業沒有投產就開始大量虧損，成了區域發展的包袱。在此情況下，深層次的體制、機制性矛盾和結構性矛盾逐漸表面化。
(三)老工業基地經濟增長不景氣
新中國成立以來，我國的老工業基地為社會主義現代化建設做出了巨大貢獻。但隨著市場經濟的建立，發達地區技術水平飛速上升，這些區域在發展過程中卻出現了不少困難和問題，其中最有代表性的是東北老工業基地。我國老工業基地經濟的相對衰退，特別是在全球經濟危機環境下，主要表現為：工業經濟增長不景氣，工業生產力日趨萎縮，產品老化、競爭力衰退等。我國老工業區的相對衰退，是歷史、體制和政策等多方面的因素造成的。對老工業基地經濟結構的老化和增長乏力等問題，必須採取有針對性的措施，以推進老工業基地的再工業化，重振老工業區的昔日雄風。
(四)區域性貧困導致的貧富差距拉大
區域性貧困是中國貧困問題最重要的特徵。改革開放以來，中央政府累計投入了扶貧資金3000多億元，使農村貧困地區的絕對貧困人口基本脫貧，達到溫飽生活的水平線。目前，中國人均國民生產總值按現行匯率折算已超過1000美元，標志著中國整體上摘掉了「世界低收入國家」的帽子。然而，我們應該看到，目前中國的貧困線標准還較低，農村返貧率還很高。貧困人口主要集中在地域偏遠、交通閉塞、資源匱乏和生態環境惡劣的地方，中西部地區的貧困人口佔全國貧困人口總數的80%以上。中西部地區的貧困人口主要集中分布在自然資源貧乏、生產生活條件惡劣、生態環境脆弱的高山區、深山區、石山區、黃土高原區、偏遠荒沒區、地方病高發區以及自然災害頻發區。
二、我國區域經濟發展不平衡的財政政策因素
造成地區差距擴大的因素有很多。其中主要是內在經濟規律和市場的作用，但政府政策也是造成中國地區差別的重要原因，其中財政政策是國家履行其職能的重要手段，我國區域經濟發展不平衡無可置疑具有財政政策的因素。
(一)固定資產投資水平的區域差異是地區經濟發展差距擴大的直接原因
改革開放以來，我國經濟發展的重心轉向東部地區。從國家所掌握的固定資產投資(包括國家預算內和銀行貸款)的地區分布來看，東部地區的比重逐漸上升;在企業上市權益融資方面，西部地區上市公司數量少，上市融資的規模小，再融資能力不強。外資方面，東部地區改革開放以來一直吸引著80%以上的外商投資額。還有個重要的現象就是，改革開放以來國有經濟投資比重不斷下降。顯然，投資主體的多元化和資金來源市場化趨勢，有利於國有經濟比重較小的東部地區而不利於國有經濟份額較大的中、西部地區。因而，國家投資重點的轉移，勢必對國有企業比重相對較大又長期依靠國家資金投入的中、西部地區產生十分不利的影響，並將拉大同東部地區經濟發展的差距。
(二)「兩個比重」的下降直接弱化了中央政府對地區經濟發展差距的宏觀調控能力
由於中央財政困難，中央政府已難以運用轉移支付手段在全國范圍內對不同收入水平的地區進行再分配。也就是說，中央財政對抑制發達地區和欠發達地區在人均GDP和人均投資額方面的巨大差距所起的作用已相當有限。這也是我們反復強調要逐漸縮小地區差距，而實踐的結果卻是地區差距逐漸擴大的根本原因所在。
(三)不平等、不規范的稅收政策不利於中、西部地區經濟發展
1994年稅制改革以前，我國的稅收制度既不規范也不統一：相對落後的中、西部地區的稅收負擔高於較發達的東部地區，而東部沿海地區的發展在相當大的程度上得益於稅收優惠政策。例如，在特區投資的外資生產性企業可以享受「減二免二」的所得稅優惠政策，特區的企業還不受進口許可證的限制，機器設備和其他原材料的進口也均免徵關稅。這些稅收優惠措施使得東部沿海地區獲得了更強的比較優勢，加大了東、西部地區的差距。1994年稅制改革的一個原則是要公平稅負，但在實際執行過程中卻又偏離了這一原則。分稅制改革由於受地方既得利益的影響，沒有對橫向分配做出合理的調整。中央與地方在收入分成上採取了一刀切的辦法，由於東部沿海地區經濟擴張能力要遠遠高於中、西部地區，因而中、西部地區稅收返還的數量遠遠小於東部沿海地區。同時，中、西部地區稅收優惠政策由於與稅收收入聯系不緊，加之這些地區稅源少、財政困難，使得優惠政策難以發揮作用。
(四)各地區之間的公共服務水平懸殊
財政投資重點不同以及稅收政策的不合理，使得地區之間公共服務水平懸殊，這既是收入分配不公的表現，又是造成我國地區經濟發展失衡的重要原因。在現代市場經濟條件下，良好的公共服務和公共設施是吸引人才和資金流入以及促進經濟發展的重要的基礎性條件。改革開放以來，東部地區經濟發展迅速，在很大程度上得益於政府提供了良好的公共服務和較發達的公共設施。
三、財政政策作用於經濟發展的有效機制
財政為「庶政之母」，是國家政權活動的一個重要方面，也是推動經濟發展和社會進步的重要手段。在現代市場經濟條件下，財政政策與貨幣政策是國家賴以進行宏觀調控的兩大政策支柱。作為政府調控宏觀經濟兩大政策之一的財政政策，指的是通過改變公共支出和稅收等手段調控總需求，從而達到發展、穩定、實現公平與效率和抑制通貨膨脹等目標的一系列策略或措施。財政政策機制往往具有非表面化的特性，在經濟、金融、社會等領域有著非常廣泛的功能，並通過自動調節和逆向調節機理，以政策工具為傳導手段來實現其調控的目的和意圖。
(一)充分發揮財政政策資源配置功能的作用
在市場經濟條件下，市場對社會資源起著基礎性配置作用，市場通過競爭和價值規律的作用把社會資源配置到有效率的環節。但由於存在著市場缺陷和自然壟斷等原因，資源在上述方面的配置存在著失效現象，如果不對這種現象加以干預和彌補，必將影響經濟的順利發展和社會福利的提高。為干預資源配置失效而發生的財政支出，表現為自然壟斷領域的費用和自然壟斷狀態的出現，將導致市場失效，它只能由政府幹預來實現，也就是採用宏觀調控手段。因此，公共財政必須為干預自然壟斷狀況而支出應有的費用;自然壟斷狀況是市場自發運行的結果，壟斷扭曲了市場，是社會資源被濫用和浪費的過程，也是一個市場以大量的資源破壞為代價強制地實現自身要求的過程。壟斷破壞了公平競爭，從而要求政府對市場行為加以糾正，這也是政府作用於效率與公平的重要一環;政府對壟斷企業直接干預的一個重要方面就是對這類企業規定最高價限制，或強制拆分成不同的生產經營者。政府限價或拆分往往導致必須對這類企業承擔主要的投資責任，並承擔提供補助或彌補虧損的責任;此外，在市場經濟活動中難以由市場方式解決的公共投資項目，也需要財政進行部分或全部的投資或補貼，如防洪堤、城市公共道路、公用橋梁的建造以及森林企業的植樹活動等。
(二)充分發揮財政政策調控功能的作用
調控功能就是針對經濟發展過程中出現的某些不正常現象，通過財政政策工具進行調節、控制，使其符合國家宏觀經濟發展的目標。財政政策之所以具有調控功能，主要是由財政本質決定的。財政本身即具有調節職能，它在國民收入分配過程中，通過財政的一收一支，改變社會集團和成員在國民收入中佔有的份額，調節社會分配關系，控制不合理的分配現象，進而實現社會公平。在市場經濟條件下，財政政策的調控功能主要表現在為各市場主體創造公平的競爭環境，對確立市場經濟秩序起調控作用，特別是在培育市場體系、健全市場組織網路方面發揮著重要功能。財政政策可以調節不同種類企業的級差地租，調節部門與各行業之間的收入分配，在這方面，財政政策有著其他政策所不可替代的作用。市場經濟條件下財政政策的調控首先應遵循宏觀間接調控原則，即由直接管理為主向間接管理為主轉變，由微觀管理為主向宏觀管理為主轉變，由原來搞項目審批、分錢分物向搞規劃、協調、監督和服務轉變。在社會主義市場經濟中，財政政策主要利用經濟手段和法律手段實施發展規劃，協調市場主體之間的利益關系，完善市場機制，對市場的運行進行監督，並為市場提供必要的服務。
(三)充分發揮財政政策充當經濟穩定器的功能作用
穩定發展功能是指根據經濟發展的不同階段，通過調整財政收支的規模或結構來影響物價水平、就業水平和國際收支，從而實現國民經濟的穩定發展。穩定發展功能具有兩層含義：一是指經濟的穩定，即社會總供給與總需求處於均衡狀況，表現為相對靜止狀態;二是指經濟在數量上有所增長，即通過物質生產的不斷增加來滿足人們不斷增長的基本需要，往往表現為連續運動的過程。兩者結合起來，就是指實現經濟在穩定基礎上求發展，進而實現高度發展的良性經濟循環。財政政策之所以具有穩定發展功能，主要是由財政分配在國民收入分配中的重要地位決定的。在市場經濟條件下，財政政策的穩定功能主要通過在不同時期選擇不同的財政政策模式，從而影響社會總供求來實現。它主要包括三項內容：在社會總供給與總需求基本平衡的條件下。政府可以採取中性的財政政策，鞏固社會總供求的動態均衡，促進社會穩定和經濟增長;在總需求大於總供給的條件下，政府可以採取緊縮性財政政策，控制財政支出，力爭實現財政結余，減少財政資金的損失;在社會總供給大於社會總需求時，政府可以採取擴張性的財政政策，避免市場的長期蕭條和經濟停滯。財政政策的發展功能主要通過不斷地創新來實現並通過財政政策推進經濟結構的調整，實現經濟發展。所謂結構調整就是要使資源配置的比例更為合理並能使資源得到充分的利用。財政政策對於結構的調整功能主要通過運用一系列政策工具，如稅收、財政補貼和財務優惠等，誘導部門或企業將資源流向符合國家產業政策要求的方向。通過財政政策推進技術創新，可以一方面通過財政支出政策，適度增加對基礎科學、人才培養以及相關教育的投入，推動這些部門技術的創新;另一方面，建立鼓勵企業從事技術創新發展的有關稅收政策，促使企業在研究開發方面大量投資，同時對技術創新所帶來的收入實行適度的稅收優惠，鼓勵企業技術創新。
(四)充分發展財政政策推動就業的社會功能
在經濟體制轉軌時期的下崗失業人口和農村潛在的剩餘人口，都昭示著就業形勢的嚴峻。解決就業的根本途徑是保持國民經濟有一個較快的增長速度。若在國民經濟增長速度下降、內需不足的情況下，擴大財政支出規模、擴大內需、刺激國民經濟增長是一個重要的舉措。實施擴張陸財政政策，保持總供給與總需求的平衡，有利於國民經濟快速增長，在短期內對國民經濟的拉動效應是明顯的。我國1998年增加財政支出1000億元，就拉動了國民經濟增長1.5個百分點，解決了數百萬人的就業問題。在擴大財政支出的同時，調整支出的方向可以調整國民經濟結構，向有著良好的經濟效益、解決就業人數多的行業或產業傾斜可以很明顯地推動社會就業。例如，提高第三產業在國民經濟中的比重，一方面可以迅速促進國民經濟發展，另一方面也將成為就業的重要途徑。
財政政策是一個龐大的系統，由若干個要素構成，而每一構成要素又包括不同的內容。財政政策要素的性能只有通過政策要素間的協調才可能轉化為政策系統的功能，同時，政策系統的功能也只有通過與客觀經濟環境相協調才能夠產生積極的政策效應。
四、有效促進區域經濟發展的財政政策取向
根據全國各區域經濟的發展形勢，今後我國財政政策的取向是要在保持持續性與穩定性的基礎上，增強針對性與靈活性，轉變經濟發展方式，促進區域經濟協調發展。
(一)調整財政支出結構
財政支出結構的變化，取決於一個國家所處的經濟發展階段，不同經濟發展階段對財政支出結構具有決定性的作用，使財政支出結構的發展變化帶有一定的規律性。從政府政策的角度看，財政政策的調整必須符合一定時期的發展戰略和政策目的以及經濟形勢的發展變化，從而提高財政支出的效益。正確的財政支出結構政策是國家調節經濟與社會發展和優化產業結構的強大杠桿。針對我國當前面臨的矛盾和問題，按照市場經濟發展要求，財政支出結構必須進行戰略性調整，其核心是解決財政支出「越位」與「缺位」的矛盾，力求通過改革和政策調整，著力建立起一個支出合理增長、內部結構有保有壓、能夠有效地規范支出行為、管理方式符合現代市場經濟要求的支出運行機制。針對我國中西部和東北地區的財政支出結構現狀，要通過優化中西部和東北地區的財政支出結構來進一步提高財政支出對資本、勞動力等生產要素投入及其產出效率產生的激勵作用，促進全國各區域經濟協調發展.調整優化財政支出結構促進區域經濟發展的具體措施應著力於三個方面。一是加大財政的宏觀調控力度，推動經濟結構調整和經濟發展方式轉變。要促進科技進步、支持自主創新，推進兼並重組、淘汰落後產能，鼓勵節能減排、發展環保產業。二是加大財政對社會事業支出的力度。要實施更加積極的就業政策，加快推進我國社會保障體系化建設，不斷提高教育、醫療衛生、文化等公共服務水平和質量。三是增加社會公共性開支，促進城鎮化發展。要促進發展城市群，促進特大城市的形成和發展，大力發展小城鎮，保持保障性住房和房地產市場平穩健康發展。鑒於中西部和東北地區農村所佔的比例較大，而農村公共物品供給嚴重不足的問題，財政投資政策的方向要進一步向農村基礎設施傾斜，大力支持與農業發展關系密切的鄉村公路和農田水利建設，突出發展農村教育和衛生等公共物品，為農村地區經濟發展提供堅實的基礎。
(二)發揮稅收宏觀調控作用
一般來說，稅收主要通過兩種方式發揮其宏觀調控作用。一是稅收自身的「內在穩定器」功能。當經濟繁榮時，投資的增加導致國民收入和消費的增加，稅收會自動增加，而此時的稅收會產生一股防止經濟過度膨脹的拉力;當經濟衰退時，投資減少導致國民收入和消費下降，稅收隨之下降，同時又形成對投資和消費的推力，防止經濟過度衰退而走向蕭條，從而實現經濟趨於穩定。二是採取「相機抉擇」的方式。國家在不同時期對不同地區、不同產業、不同經濟類型制定不同的稅收政策，從而實現有效地引導資源配置，優化產業結構，促進經濟穩步、協調、快速發展等目標。這種「相機抉擇」具體形式實際上可以概括為「減稅」和「增稅」兩個方面。由於我國是一個人口眾多、幅員遼闊的大國，各地社會經濟發展水平差距很大。自從實現國稅、地稅分設以來，「相機抉擇」的稅收手段並不是單純選擇「減稅」或者單純選擇「增稅」，而是實行「有增有減」雙向調節。有所不同的是，在一些特定階段「增」和「減」的幅度大小不同而已。比如，給予西部地區的稅收優惠政策是西部地區獲得的受惠面最廣的區域性稅收優惠政策。雖然同改革開放初期經濟特區所得稅和流轉稅(尤其是流轉稅「產地銷貨」優惠)的雙重優惠相比，優惠的范圍小得多、優惠的程度低得多，但是，這一優惠政策對於促進廣大西部省區經濟發展也起到明顯的積極作用。稅收優惠政策應進一步突出對中西部地區和東北地區的傾斜，在發展相對欠發達地區制定實行產業優惠與區域優惠相結合的優惠稅收制度，進一步調整和完善稅收制度，賦予這些區域的地方政府更多的稅收管理許可權，使地方政府擁有真正意義上的地方稅稅種，從而充分調動這些區域發展經濟的積極性。
(三)完善轉移支付制度
財政轉移支付是各級政府間按照財權與事權相匹配的原則合理劃分財政收入的一種分配形式，一般指上級政府對下級政府的財力補助。轉移支付是中央政府促進地區間基本公共服務能力均等化的重要制度安排，是國際上通行的做法。在我國，中央對地方的財政轉移支付分為財力性轉移支付和專項轉移支付兩大類，其中專項轉移支付的重點是扶持財力相對薄弱的中西部和東北地區等。目前，我國中央對地方轉移支付中還存在一些問題，需要進一步規范，以體現公平、公正原則。為進一步促進地區間基本公共服務均等化，要通過完善中央和地方共享稅分成辦法，進一步提高中央財政集中度，加大轉移支付力度。完善一般性轉移支付辦法，增加一般性轉移支付規模，優化專項轉移支付結構，進一步增加對革命老區、少數民族地區、邊疆地區、貧困地區以及糧食主產區、礦產資源開發地區、生態保護任務較重地區的轉移支付力度，著力推進貧困地區的特色優勢產業發展。要逐步擴大公共財政覆蓋農村的范圍，新增的教育、衛生、文化支出主要用於農村的基礎建設。進一步明確中央和地方的事權，健全財力與事權相匹配的財稅體制。依法規范中央和地方的職能與許可權，科學界定各級政府的基本公共服務支出責任，按照財權與事權相匹配的原則，適當調整、規范中央和地方的收入劃分辦法，擴大政府間收入劃分的覆蓋面。保證各級政府有行使職權和提供公共服務的財力，是各級政府履行職能、提高行政能力的重要保障，也是建立規范的轉移支付制度的前提和基礎。
(四)強化財政政策與金融政策的配合
金融是現代經濟的核心，是促進區域經濟增長與發展的「助推器」。資本、勞動力和技術是促進區域經濟成長的最關鍵的因素，但資本是勞動力和技術因素發揮作用和推廣應用的重要條件。在西方經濟學中，一些經濟學傢具體研究了投資對經濟增長和發展的貢獻，其中有代表性的如凱恩斯及其後人的投資乘數翅論和加速原理。在凱恩斯理論的基礎上，有的經濟學家著重研究了投資與經濟增長之間的規律，如哈羅德-多馬模型。經濟學家們的理論證明，資本是促進區域經濟增長的重要動因。推動區域經濟的科學發展，最優的路徑是發揮區域優勢，而發揮區域優勢的核心是優化產業結構。正確引導投資主體的投資行為，把投資主體的投資效益與區域經濟結構的優化、區域經濟的發展密切聯系起來，充分發揮金融投資和金融區域調控在優化區域產業結構中的作用，調整區域金融投資結構、強化金融行為的區域監控，無疑是推動區域產業結構優化的基本途徑。目前來看，金融調控的方式不利於區域經濟的開發;政策性金融與非政策性金融沒有徹底分離，抑制了區域經濟發展的活力;證券交易市場的區域分布嚴重不均;外資投向在我國地區分布上也嚴重不均。凡此種種，都阻礙了區域經濟的協調發展。有鑒於此，我們必須完善宏觀金融調控政策體系：一是建立和完善既具有全國統一性又具有區域獨立性的金融市場;二是實行有差別的區域性利率政策;三是對不同區域的產業實行信貸投向傾斜的政策;四是實行有機協調的區域性財政政策和區域性金融政策;五是嚴格監管金融機構間的同業拆借市場。必須健全區域性開發的金融組織體系，包括建立和完善我國政策性區域金融機構：一方面，要建立國家區域性發展銀行(或基金);另一方面，要加快開發地區政策性金融機構體系的建設和拓展。建立區域性商業金融機構，在中西部地區再增建證券交易所和區域性金融中心。需要說明的是，財政政策在與金融政策搭配組合的同時，還要注重與產業政策、貿易政策、投資政策、就業政策、社保政策、土地政策以及其他政策搭配組合，多管齊下，形成調控合力，這樣才能使宏觀調控收到事半功倍之成效。
加強和改善財政宏觀調控，有效促進區域經濟發展，還要科學地處理好集權與分權的關系問題。集權與分權如果解決不好，就會帶來很多問題，宏觀調控作為國家主要的經濟管理方式，必須權利明晰、職責明確，這樣才能更有效地實施並取得明顯的成效。所以，宏觀調控權應由中央統一，賦予地方政府必要的權力。區域調控只能是從宏觀調控中派生出來的，而不能與中央政府宏觀調控相對立。加強和改善宏觀調控，必須發揮中央和地方兩個積極性，這也是我國在長期實踐中總結出來的寶貴經驗。因此，要進一步科學理順中央宏觀調控和地方區域調控的關系，做到既加強中央宏觀調控，又充分調動地方政府調控本地經濟的積極性，落實好中央的宏觀調控政策，實現集權與分權的動態均衡，形成中央和地方的合力，以促進經濟的快速發展。