Ⅰ 礦產資源補償費已經邊緣化
礦產資源補償費是礦業權人因使用(開采)礦產資源向其所有者的付費,是礦產資源有償使用的真正體現,是資源性資產的權益。在我國,由於國家對礦產資源具有所有者與管理者的雙重身份,形式上體現為向國家繳費,實質上反映的是政府和企業之間的財產交換關系,是政府作為特殊的民事主體與礦業權人之間發生的經濟關系。這種經濟關系在經濟高速發展、資源極為短缺的形勢下是特別重要的經濟關系。它的正確行使對節約和合理利用礦產資源是最為重要的,也是無法替代的。但是礦產資源補償費徵收現狀表明,它並沒有擔當起這樣的責任,甚至已經被邊緣化了。
礦產資源補償費的提出來自1986年《中華人民共和國礦產資源法》,「國家對礦產資源實行有償開采。開采礦產資源,必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費。」而該措施真正實施體現為1994年國務院發布的《礦產資源補償費徵收管理規定》,從提出到實施整整拖了8年。從1994年開始徵收的礦產資源補償費,由於當時形勢,費率規定得比較低,按照不同礦種分別占礦產品銷售收入的0.5%礦4%不等,平均費率為1.18%左右。而當時測算的合理費率為10%左右。就是這樣的低費率,當時還要通過下達指標的方法加以保證,直到2005年。從2006年開始,中央不再下達徵收指標,改為對礦山企業實行「應收盡收,足額徵收」的做法。
表2-1是近10年礦產資源補償費徵收情況。
表2-1 2000～2009年礦產資源補償費徵收情況
資料來源:國土資源部咨詢研究中心,《礦產資源所有權實現方式研究報告》,2010年。
從礦產資源補償費徵收情況看,顯然存在以下問題:
(1)收取標准太低。主要表現為現行礦產資源補償費率平均僅為1.18%,從1994年開始實施,20多年一直未調整。而其間礦產品價格和礦山收益都上漲幾倍。這樣的低標准,相對礦產資源作為礦業生產要素所起的作用而言,實在微不足道。全國實收費率2000年占銷售收入的0.39%,2009年占銷售收入的0.63%。河南平煤集團2006年原煤產量為3095萬噸,銷售收入84億元,實現利潤21.4億元,繳納資源補償費1億元,占銷售收入的0.56%;噸煤負擔不到3.3元,按回採率50%計算,每消耗1噸資源量,僅付1.6元;而它的利潤率將近40%。我國的礦產資源補償費相當於國外的「權利金」,但他們收取的費率遠遠高於我國,一般都占礦產品銷售收入的3%~8%,最低的平均費率能達到5%。
(2)實際收繳中「跑、冒、漏」嚴重。根據測算,全國平均的費率應當達到1.18%,而實際收取的尚不足0.6%。這主要是實際執行中缺少精細的管理和規范。比如,在徵收計價的環節上,只有原則性規定,沒有細化,而前後環節的計價基數相差甚遠;在價格的核定上,對沒有礦產品銷售權的礦山,往往由上級統一定價,這樣的價格比市場價低很多;由於流通礦產品代扣代繳制不健全,許多礦產品游離在計稅產品之外。
(3)作為對消耗的礦產資源的補償,收取的資源補償費並沒有與實際消耗的資源量掛鉤,而是通過回採系數間接計算。可是,回採系數往往難以核定,大多取「1」,實際意味著資源補償費沒有與資源消耗量掛鉤,只與礦產品銷售收入掛鉤。這就造成了那些靠消耗資源來追求高收益的礦山沒受到制約的結果。這與按照生產要素的數量和質量來取得回報的要求相背離。如果把礦產資源作為生產要素來管理,那麼要素的提供者首先必須准確了解自己財產被消耗的數量和質量。
與礦產資源補償費相比,資源稅的命運要好一些。資源稅從1984年10月1日開始徵收;1986年以後國家對資源稅不斷進行調整,先後對徵收范圍、徵收辦法(包括稅額)、納稅地點等進行了改革和完善;到1994年,按照分稅制的規定,除海洋石油資源稅作為中央收入外,其餘資源稅均作為地方收入。近年,國家又調整了部分資源稅稅額,使資源稅收入有了迅猛增長。2010年,國家決定在新疆維吾爾自治區進行資源稅改革試點:擴大徵收范圍,由原來從量計征改為從價計征,資源稅率提高到5%;隨後,在西部大開發工作會議上宣布西部地區比照執行。資源稅由稅務部門徵收,具有強制性、規范性、無償性的特點。至此,資源稅所代表的已經不是礦產資源的有償使用,而是政府調節收益的一種稅賦。
與礦產資源補償費有關的還有一項「礦業權價款」。它發展得最快。不少人把它也看成礦產資源有償使用的組成部分,其實這是一種誤解。無論從理論上還是現行的法律上,它都不是對作為自然資源的礦產資源的補償,而是勘查資本進而是礦業資本的權益。也就是說,它是對資本和勞動投入所創造的價值的補償。但是,由於礦產資源補償費和礦業權價款在形成礦產資源資產過程中的內在聯系,他們各自的價格之間是能夠相互移動的。首先,天然形成的礦產資源本身是有價值的,其價值來源於它的稀缺性、有用性和壟斷性。可以把這個價值稱為礦產資源凈價值;其次,礦產資源大多數埋藏在地下,具有隱蔽性的特點,只有經過勘查才能顯現,才能計量,進而才能形成礦產資源資產。而勘查本身投入大量活勞動和物化勞動,也創造了自身的價值,即礦業權的價值。只不過這個價值是礦產資源凈價值基礎上的增值,兩者之和便是礦產資源資產的價值。所以當礦業權價款由市場形成時,人們評估的是作為礦產資源資產的總體價格,再扣除需要繳納的礦產資源補償費(代表礦產資源價格),即為礦業權價款。在這種情況下,如果資源補償費不到位,不能反映礦產資源凈價值的真實價值量,其不到位的部分就自動進入礦業權價款之中,形成勘查資本的利潤。當前,礦業權價款居高不下,就是由這種機制形成的。出現這種局面,責任不在於機制本身,而在於政府對資源補償費規定的標准太低,即使礦業權不通過市場出讓,以成本價進入礦產開發(探采結合),礦產資源補償費不到位的部分,也會進入礦產品價格之中,形成礦業資本的利潤。
綜上所述,礦產資源補償費收繳不到位的部分,突出表現為國家的礦產資源權益轉移到社會資本之中。這種轉移的後果是嚴重的,危害很大:
(1)它使國有礦產資源的收益大量流失。流失的面非常廣,我們所看到的高出正常水平的礦業權價款,僅僅是其中的一部分,而且是很小的一部分。所有開采礦產資源的企業,其資源補償費都是按現行標准繳納的,他們實際支付的補償費與要素貢獻應給的補償之間的差額,都是國有資產的流失量。這個流失量,如果以209年礦業產值18067億元估算,每流失一個百分點,即損失180億元。這些流失的財富,大多通過3個渠道被擠占:一是處於壟斷地位的國有資源型企業,他們獲得後當做自己創造的財富,首先在內部分配,造成行業之間的分配不公;二是私人或外資礦業資本出資者,形成了像山西煤老闆、河北鐵礦老闆那樣的暴發戶,加大了貧富差距;三是貪官,助長了以權謀私的貪官的形成,激化了官民之間的矛盾,在政治上產生了很壞的影響。
(2)助長了礦產資源的過度消耗,對節約集約利用礦產資源極為不利。在市場經濟體制下,耗用礦產資源的都是企業,而企業是以贏利為目的的。企業的利潤是銷售收入減去成本的剩餘。如果礦產資源的消耗按照「物有所值」原則納入成本,通過價格杠桿促進其節約和合理利用將是最有效的。可是,我國對礦產資源的消耗,卻沒有充分利用這個機制,甚至沒有把它作為成本。礦山企業為其消耗礦產資源所付出的代價太少了。這就必然助長他們采富棄貧、采大棄小、采厚棄薄、采易棄難,靠資源消耗來追求暴利。這種後果比國有資產流失所產生的經濟損失還嚴重。
(3)它促使許多地方政府管理錯位,熱衷於掌控礦業權、壟斷礦業權,干擾了礦產資源的市場配置。通過市場配置的礦業權價款暗含了大量不為人知的礦產資源所有權的權益,大多能賣出好價格。這給地方政府掌控礦業權提供了極大的吸引力。他們認為,這樣的高收益與其被礦業資本佔有,不如統歸地方財政。於是有些地方規定,對新設置的礦業權,一律由政府出讓;對分散在地勘單位的礦業權,也想方設法用成本價收回、競標拍賣;對具有找礦遠景的勘查區塊,先由財政出資找礦,然後競標拍賣礦業權。其結果是:第一,造成政企不分。政府本來是對礦業權實施礦政管理的,現在參與了礦業權經營(政府出資找礦,再賣礦業權,已構成對礦業權的經營),既當裁判員,又當運動員。第二,助長了礦業管理的短期行為。資源收益是先使用,後收取;探礦權收益是先收取,後使用。如果用探礦權收益替代資源收益,等於把資源收益提前收取了,形成事實上的「賣資源」,誘導地方領導急功近利,追求效益,「寅吃卯糧」,造成透支。第三,對社會資金找礦形成擠出效應。地質找礦是面對市場風險、自然風險很大的投資行為,只有用社會資金、通過企業機制運作,才能有效地規避風險;而政府財政直接出資找礦,實行收支兩條線,不能形成這種機制,從長遠看必然影響到找礦的效果。
(4)造成礦山企業之間的分配不均,不利於市場經濟體制下通過競爭提高礦業勞動生產率。礦產品是按質論價,而生產成本卻因礦山企業所佔資源的地理位置、天然稟賦不同而相差懸殊。這種級差收益在礦產資源的凈價值中占很大的比重。一個品位高、條件好的礦山,與一個品位低、條件差的礦山相比,其純收益可以相差幾倍、十幾倍。對這種差異,現行的資源稅根本不能調節,其結果是,不僅損失資源所有權權益,也使各礦山企業無法在同一起跑線上進行公平競爭,對調動礦山企業的積極性極為不利,還使一些礦業政策顧此失彼,難以出台。存在的這些問題再不能繼續下去了,因為它不僅關繫到國有資源性資產的流失和被擠占,更關繫到如何構建礦產資源節約和合理利用的長效機制。大量的實例說明,礦產資源稅也好,礦業權價款也好,他們主要對礦業的收入和利潤起調節作用,對礦產資源的合理利用不起作用。礦產資源補償費如果在供給者層面上作為財產權管起來;在使用者(需求者)層面上作為生產要素管起來,必然會強有力地促進礦產資源的節約和合理利用,必然對國土資源部「雙保」職能的履行作出新貢獻。
Ⅱ 礦產資源補償費的性質及意義
一、我國礦業稅費制度的沿革
1984年以前，我國一直實行無償開采使用礦產資源的政策。在計劃經濟體制下，所有權人、投資者和使用人三位一體，這與當時的客觀形勢是相符合的。隨著我國社會主義市場經濟的發育，特別是實行探礦權、采礦權許可證制度後，使獲得礦產資源使用權（礦業權）的法人和公民都成為相對獨立的商品生產者，他們都要從開發利用礦產資源中獲得自身的利益，這就產生了所有者與使用者在經濟利益上的差異。利益主體的多元化，構成了有償開采礦產資源的客觀要求。1984年，我國對石油、天然氣和煤炭等部分礦產的超額利潤（級差收益）徵收資源稅。自1994年初以來，隨著我國稅制改革，礦業稅費制度也進行了一系列改革。1994年2月27日，國務院以第150號令發布了《礦產資源補償費徵收管理規定》。這個行政法規，與1989年和1990年經國務院批准、財政部發布的《開采海洋石油資源繳納礦區使用費的規定》和《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區使用費暫行規定》一起，使國家對礦產資源所有權的經濟權益得以實現。同時，也要求對礦山企業全面徵收資源稅。鑒於資源稅屬於稅制管理體系，故不在此贅述。
二、礦產資源補償費的性質
礦產資源補償費是國家憑借對礦產資源的所有權而向礦業權人徵收的費用。它所體現的是礦產資源國家所有權的財產收益，它所調整的是礦產資源所有權人（國家）與采礦權人（民事主體）之間的經濟關系。
我國對中外合作開采陸上和海洋石油資源徵收的礦區使用費與礦產資源補償費屬同一性質。
體現國家礦產資源所有權的財產權益收費，在國外一般稱為「權利金」（Royalty）。權利金的性質與我國礦產資源補償費和礦區使用費的性質相同。世界上大部分國家的礦業法規都規定礦產資源屬於國家（或王室）所有。代表國家管理礦產資源的部門負責向采礦權人徵收權利金。澳大利亞的南澳洲《礦業法》，就非常明確地規定了礦產資源所有權與權利金的關系。該法第3章「礦產所有權與權利金」第18條規定，「一旦繳納了權利金，……礦產所有權即為依法開采該礦產的人所有。」
三、徵收礦產資源補償費的意義和作用
補償費徵收規定的發布實施是我國礦產資源經濟管理體制的重大突破，是我國礦產資源法制建設的一個重要進展，是把我國礦產資源開發管理納入社會主義市場經濟軌道的重大舉措。其重要意義和作用反映在以下幾個方面：
（1）結束了無償開采礦產資源的歷史，確立了礦產資源有償開採制度，是在社會主義市場經濟條件下，建立新型地礦行政管理制度的重大突破和客觀要求。
（2）使礦產資源的國家所有權在經濟上得以實現，避免了國家資源性財產在法律意義上的無故喪失。
（3）明確了礦產資源補償費屬於國有資產收益，正式列為國家預算內收入。1994年發布的《中華人民共和國預演算法》將包括國有土地、礦產等在內的各種自然資源，均列入了國有資產管理的范圍。由此可見，礦產資源補償費實質上是國有資產收益的一種。國有資產管理的原則，首先是保全，其次是增值和收益。因此，徵收補償費是保全國有資產的重要途徑。
（4）其征管制度還充分考慮了礦產資源采後不可再生的特點，將資源的耗竭補償納入其中，有利於增加地勘投入，有利於開采—耗竭—補償（找礦）良性循環機制的形成，有利於礦產資源的充分合理利用。
總之，礦產資源補償費由地礦行政主管部門會同財政部門徵收，其經濟和法律意義就是在財政部門的統一歸口管理下，地礦行政主管部門在一個專業領域協助財政部門參與國家財政收入的管理，這是新中國地礦行政管理有史以來首次為國家理財。
Ⅲ 礦產資源非法經營怎麼辦
礦產資源非法經營的可以依據：
最高人民法院《關於審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》來處理。
最高人民法院於2003年5月29日公布《關於審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），自2003年6月3日起實施。司法解釋的主要內容《解釋》共有9個條文，內容主要包括三個方面：
1、明確規定了非法采礦罪、破壞性采礦罪的構成條件。規定這一內容的意義在於准確區分破壞礦產資源行為罪與非罪的界限，突出刑罰打擊的重點。《解釋》第一條規定了非法采礦罪的構成條件，即對於實施《刑法》第343條第一款規定的「未取得采礦許可證擅自采礦」，「擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和他人礦區范圍采礦」、「擅自開采國家規定實行保護性開採的特定礦種」等三種行為之一的，都應當以「經責令停止開采後拒不停止開采，造成礦產資源破壞」作為構成犯罪的條件。換句話說，如果沒有造成礦產資源破壞，則不應追究行為人的刑事責任，而應予以相應的行政處罰。《解釋》第四條規定了破壞性采礦罪的構成條件，即《刑法》第343條第二款規定的破壞性采礦罪中「採取破壞性的開采方法開采礦產資源」是指行為人違反地質礦產主管部門審查批準的礦產資源開發利用方案開采礦產資源，並造成礦產資源嚴重破壞的行為。從司法實踐來看，《解釋》規定以行為人違反礦產資源開發利用方案的情況來界定破壞性采礦行為是恰當的，這也是區分罪與非罪的關鍵因素之一。
2、明確規定了破壞礦產資源犯罪的定罪數額標准。《解釋》第三條規定了非法采礦罪定罪量刑的數額標准，即「非法采礦造成礦產資源破壞的價值，數額在5萬元以上的」，屬於《刑法》第343條第一款規定的「造成礦產資源破壞」;數額在30萬元以上的，屬於《刑法》第343條第一款規定的「造成礦產資源嚴重破壞」。
3、明確了破壞性的開采方法以及造成礦產資源破壞或者嚴重破壞的數額鑒定主體。《解釋》第六條規定了「破壞性的開采方法以及造成礦產資源破壞或者嚴重破壞的數額，由省級以上地質礦產主管部門出具鑒定結論」，解決了司法實踐中經常遇到的證據認證各行其是或相互推諉的問題。
准確適用《解釋》的幾個關鍵：
1、責令停止開採的程序不可少《解釋》的第一條規定：「違反礦產資源法的規定非法采礦，具有下列情形之一，經責令停止開采後拒不停止開采，造成礦產資源破壞的，依照刑法第三百四十三條第一款的規定，以非法采礦罪處罰」。《解釋》規定了「責令停止開采」程序，這也是一個定罪的要件。不少執法人員認為，只要是無證開采、越界開采或者是破壞性開采，且達到了可以定罪的數額，就可以追究違法者的刑事責任了。這種理解有些片面，《解釋》把「責令停止開采」規定為前置條件，這就要求地質礦產主管部門首先履行其行政管理職責。只有行政管理無效，才能動用司法手段加以制裁。因此，地質礦產執法人員在履行這個程序時，應以法律文書的形式，按照法律規定的送達方式，責令停止開采。這樣，便於我們在移送案件時提供有力的書證。
2，「拒不停止開采」要有證據責令停止開采後「拒不停止開采」，又是一個應當重視的定罪要件。如果經過「責令停止開采」的程序，非法開采者停止了開採行為，那就只能對其實行行政處罰。「拒不停止開采」是構成刑事定罪的一個重要內容，即「主觀故意」。地質礦產主管部門在追究非法采礦者刑事責任時，必須取得經責令停止開采後仍然拒不停止開採的證據，且「責令停止開采」與「拒不停止開采」兩者的時序關系一定要能互相印證，否則就有可能敗訴並承擔賠償責任。
3、計算造成礦產資源破壞的價值要合理應該說，違法者造成礦產資源破壞的價值數額的多少，是決定其罪與非罪的重要標准。《解釋》規定了造成礦產資源破壞和嚴重破壞的具體數額。計算標准可以參照幾種方法：第一種方法是收集非法采礦者的礦產品交易單據（銷售憑證）、會計帳單和違法者的口供來確定礦產資源破壞的數量。第二方法是以查封到或者收繳到的礦產品的實際數量，來確定礦產資源破壞的價值數量。第三種方法是以礦藏采場的采空區來計算采出量作為礦產資源破壞的數量。前二種方法比較適合礦井被炸毀、儲量不清的情形，但確認的數量遠遠少於實際破壞的數量。第三種方法相對接近實際破壞的數量。
對於上述三種方法來說，國家還沒有具體細化，各個省市地區根據實際情況來具體實施鑒定的基本方法。這里借鑒湖南省的經驗供參考：
1、調查取證現場調查。這是進行價值鑒定的關鍵，工作內容主要收集有關的證據材料，包括書證、物證、證人證言、當事人陳述、視聽資料、對非法礦井進行實地測量製作的勘驗筆錄和具有地勘資質的單位出具的勘測報告。要著重收集銷售憑證、財務帳單、測量采礦范圍、了解礦石價格及采、損礦石情況。要通過詢問當事人和知情人員證實非法采礦、破壞性采礦的時間、產量、銷售價格、單位成本、開採回採率等情況。對於破壞的數量、單位價格和單位成本的確定，必須要有充分有力的證據作依據。2，收集、分析、歸納資料，確定鑒定方案，選取評估參數，對非法采礦、破壞性采礦破壞礦產資源價值進行價值評估，並按一定的格式編寫鑒定報告。
另外，有關礦產資源違法行為的種類還可以根據《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》、《礦產資源補償費徵收管理辦法》、《地質災害防治條例》、《地質資料管理條例》的法律規定和責任處理。