A. 关于政府采购中的投标报价合理性问题
前两天从网上看到一个问题，引发了对政府采购中供应商投标报价合理性的思考。某医院的专业设备招标项目中，投标最高价为309万元，最低价为213万元，采购人代表认为最低报价为213万元的供应商投标报价低于投标供应商平均报价的20%以上，建议做无效投标处理。那么，政府采购对投标报价合理性有何规定呢？
投标报价合理性的认定《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部87号令）规定，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。
根据87号令规定，“报价是否明显低于其他通过符合性审查投标人的报价”的判定权在评标委员会。但87号令第六十条仅仅是一条培卜原则性的规定，并未明确怎样的报价才算是“明显低于”。
关于报价合理性如何认定一直存在争议，目前比较多的做法是如案例这样，采购文件规定供应商报价低于其他通过符合性审查供应商平均报价的固定比例值，则需要提供证明材料，否则将被视为无效投标。但仔细分析的话，该做法并不符合财政部87号令关于“采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价”的规定，属于变相设置最低限价，有欠妥当。
财政部的相关答复既然对于投标报价合理性认定还存在争议，我们不妨来看看财政部对该类问题是如何答复的。
01
问：某城市设计和控规修改项目，总预算521万元，其中城市设计限价332万元，控规修改89万元，VR视频制作和沙盘模型制作100万元，有供应商把其中的VR视频制作和沙盘模型制作报价为0元，声明VR视频制作和沙盘模型制作是附带赠送的，且其前两项的报价合计达到418万元，不影响该项目的履约，请问这个可以作低于成本价的认定吗？
财政部答复：留言所述投标人单项报价为0元问题，评标委员会如认为投标人报价可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当作为无效投标处理。
02
问：1、是否低于成本价，是不是应该在评标现场环节进行确认？
2、中标公告了，有供应商质疑中标商的价格是低于成本价，这种质疑投诉是否能成立？接受质疑，是否可以找原评审专家对其投标价格进行复核？这样的流程是否合法合规？
财政部答复：评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。投标人报价是否合理由由评标委员会在评标现场作出判断，质疑答复应参考评标阶段的澄清情况。
03
问：政府采购的单一来源项目，如果协商小组一致认为供应商的谈判文件报价明显低于成本价，那么协商小组是否可以让供应商对自己的报价进行澄清？如果可以澄清，有什么依据吗？
财政部答复：采用单一来源方式的，采购人应当组织具有相关经验的专业人员与供应商商定合理的成交价格并保证项目质量。如果认为供应商的报价过低有可能影响诚信履约的，可以要求供应商作出履约承诺。
04
问：采用综合评分法的物业服务项目，按87号令的第60条规旅运定，是以投标人的报价是否明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，而不是以是否低于成本价进行认定。请问现在服务类项目的评审中，是否还需要进行是否低于成本价认定？
财配镇穗政部答复：评标委员会应对投标人报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，要求投标人提供说明，并不需要进行低于成本价认定。
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B. 对投标报价低于成本价的判定及企业的防范对策
建设工程招标投标过程中，企业之间的投标竞争在形式上表现为投标竞价。在完全市场经济条件下，投标高报价并不总是意味着高利润，过高的报价往往会导致企业不能中标，从而根本谈不上实现预期利润的问题，但是低于成本报价也是法律所禁止的，《中华人民共和国招标投标法》第33条规定：“投标人不得以低于成本的报价竞标”，第41条第2项规定中标条件为：“能够满足招标文件实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。”这里所讲的成本，是指投标人为完成投标项目所需支出的个别成本，而不是社会成本。
因此，建设工程的投标报价，高了，表面上可以争取更多的利涧，但中标机会减少；低了，利润空间受到了压缩，但中标机会增加。当报价低于企业成本时，按法律规定，不得中标，即使侥幸中标，接下来也是亏本经营。这是相互矛盾的两个方面，所以，我们必须重视并加以研究。本文就当前投标报价低于成本价的判定与企业如何防范谈点粗浅的看法。
在我国，当前是如何判定投标人的投标报价低于成本价的呢？
一般来说，必须针对工程项目自身特点和要求，参考社会平均成本，并根据每个投标人的不同情况（即个别成本）分别加以确定。但在实际上，我们很难知道投标人的个别成本是多少，在评标过程中这一工作由评标委员会来承担，最终的判定结论也应由评标委员会作出。
不少人认为，既然现在工程招标都设有标底，那么，以标底为基数规定一个下浮幅度，投标报价与标底相比，在该下浮幅度内就认为是可以接受的，而超出这一幅度范围就认为其低于企业成本，不能中标。其实，这种做法至少有两点讲不通，一是仍然没有考虑企业成本间的差异，还是将价格与整个投标方案割裂开来，这与依据定额编制预算计价的方法本质上没有区别；二是一旦制定了这一幅度范围，就会导致投标企业顺理成章地往这一幅度上靠，因为只有在这一幅度范围以内，且接近下限才最有可能中标。根据绍兴市目前招投标评标办法，一般参加投标的施工企业，在报价这个问题上，考虑更多的是它的中标机会和概率，至于企业自身的利润问题倒在其次了。所以在实践中不宜设定这样的控制幅度，标底只能作为定性的参考，不宜作为定量判定的依据。
在实际操作中，评标委员会首先依据标底对投标报价作出初步的定性判断，之后可以从另外的角度进行分析评判：一是对所有投标人的投标报价进行对比分析。在成熟的市场竞争条件下，不同企业之间的报价不应该相差悬殊。如果最低报价与其他几个较低的报价比较接近，或者虽然相差较大，但仍在可以接受的幅度范围之内，则该最低报价就有可能是合理的；相反，如果最低报价比次低报价低很多，则应对其进行更进一步的技术分析。二是结合企业的综合实力，包括机械设备、技术力量、管理水平，与投标方案进行评价，重点分析降低成本的具体措施，如材料采购、采用新工艺、新技术和科学的施工方案，以及合理的工期安排和劳动力的调配计划等方面，只要这些措施科学、合理、可靠、得力，能够基本上实现降低成本的要求，即可以认为该报价是能够接受的。
当然，上述这些判定不可避免地会带有一定的主观性，不同的评标委员会成员对同一问题可能会有不同的理解，在实际操作中，也面临着一定的困难。而评标委员会专家都是临时抽签通知，事前对评标项目名称及内容一无所知，投标文件又分技术标书和商务标书，厚厚的一大本，投标人至少在六、七家以上，评审时间难免不足，存在分歧也就理所当然。因此，目前招标评标时，出现比较大的意见分歧，一般由评委集体讨论决定，或者直接采取投票表决的方式，按照少数服从多数的原则作出结论。
《招标投标法》关于最低报价不得低于成本价的相关规定，有利于维护招标人、投标人的合法利益和自由竞争的正常的建筑市场秩序，有效避免投标人以粗制滥造、偷工减料、以次充好等违法手段不正当地降低成本，保证工程质量。所以企业作为投标人以低于成本的投标报价竞争，不论是从国家的角度，还是从业主的角度来讲，都是不愿看到的，而对企业自身，不亚于一种“自杀”行为，会给企业的远期利益和持续发展造成不良影响，也不符合公平、公正和诚实信用的原则。在我国建设市场发育还不完善、机制尚未健全、有关市场主体的法律意识还比较淡薄的前提下，作为投标人，企业更应该重视和防范这一问题。
下面，笔者就企业如何对其防范问题提出几点思考：
第一，要全面提高自身素质，综合发挥企业优势。一方面要有独立的估价信息，加强企业成本核算，对自己的成本水平要有充分的估算，并要根据企业自身的经营管理水平建立自己特有的企业内部定额，只有这样，企业在投标报价时才能做到“心中有数”，不至于出现盲目报价的情况；另一方面要从技术和管理方面入手，发挥自身优势，提高效率，降低成本，不断更新工艺、采用最新技术和先进的管理模式，加大企业的“可降价空间”，以适应残酷的竞争形势。只有这样，企业发展才有动力，市场竞争力才能不断提高。
第二，要适应和遵循日趋健全的外部制约机制。目前，建设领域制度建设日趋完善。在招投标环节，已开始全面实施投标保证金、履约保证金制度。投标人在决定投标报价时，应该“三思而后行”。避免出现变相“垫资”现象，减轻企业自身压力，加强银企合作，建立银行保函和其他担保互动关系。
第三，要加强内部合同管理。投标人在实施工程建设过程中，要严格执行合同中有关价格的条款，维护招标投标结果的权威性，保证建设工程合同的严肃性，依法办事，减少纠纷，防止较低价格中标所可能出现的各种“后遗症”。因为，在市场经济条件下，不论中标价格高低，招标人丝毫不可能放松或降低对工程质量的要求，对那些以过低价中标、又由于低价而亏本的企业，决不会姑息迁就。这就是所谓“市场不相信眼泪”。因此，企业进入市场竞争就必须遵循相应的“游戏规则”，加强合同管理，依法维护自身权益，同时不虚报冒算，不投机取巧。
总之，企业要处理投标报价与企业成本的关系，实现企业利益最大化，企业应根据目前日益完善的优胜劣汰机制和约束制约机制，根据自身特点，发挥自身优势，确保自己以高于自身个别成本的价格中标，从而开拓市场，占领市场，争取越来越多份额的“蛋糕”，立于不败之地。
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C. 投标人低于成本价报价，该怎么处理好
要求其提供书面说明，只要说明清楚被接受，仍可继续参与。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。