1. 国内外油气资源税费政策对比分析
总体上，我国的油气资源税费与国外的油气资源税费政策都是由油气资源特有税费和一般税费两部分构成，这是国内外油气资源税费的共同之处。但是我国与国外油气资源税费在税（费）目设置和税（费）率计算方面存在着差异，本部分主要针对国内外油气资源特有税费，从税（费）种设置和税（费）率计算两方面进行对比，如表2.8,2.9所示及参见附录二、附录三。
表2.8 中国与其他市场经济国家油气资源税费对比
表2.9 部分发展中国家石油资源财税制度主要特征比较
续表
2.3.1矿产资源补偿费与权利金
根据我国《矿产资源补偿费征收管理规定》的立法宗旨、目的、调整对象、范围、征收方式、征收机关及其内涵等比较，我国的矿产资源补偿费与国外的权利金性质大体一致或接近。与国外的权利金对比，我国实行的矿产资源补偿费主要存在以下差异：
1）费率不同。国外权利金费率一般为10%～20%，依据油气资源条件等级和资源品质等级而定，同时能根据经济发展的要求和世界市场的发展变化而不断调整，能够反映级差收益，也比较灵活。而我国石油、天然气的资源补偿费率固定且费率低，仅为1%。
2）用途不同。在国外，权利金没有严格的支出范围限制。而在我国，由于国家兼有资源所有者和公共管理者的双重身份，矿产资源补偿费主要用于基础性、公益性地质勘查。此外有一部分用于油气资源保护和油气资源管理工作经费。
2.3.2矿区使用费与权利金
权利金（也称矿区使用费）是国外石油税制中的重要税种之一，政府通过征收矿区使用费来获得收入并达到调控石油工业的目的。我国矿区使用费的征收形式和功能更接近国际流行的权利金（矿区使用费），但是我国的矿区使用费只针对开采海洋石油的中外企业和中外合作开采陆上石油的企业征收，征收范围较小，不能在全国范围内起到级差调节的作用。
2.3.3资源税与资源租金税
我国的资源税按“普遍征收，级差调节”的原则进行征收，其主要目的在于调节油气企业因地质条件、自然丰度等的差异而产生的级差收益，以保证企业之间平等竞争，这与国外征收的资源租金税相当。但我国现行的资源税与国外的资源租金税有很大的不同，主要表现在以下几点：
1）税基不同。国外资源租金税是对采矿权人在开采油气资源中所产生的超额利润的征税，即税基是超额利润。这种超额利润来源于矿床内在的质量、品位或市场，且必须是扣除掉为吸引矿业新项目的投资所必需的最低收益之后的利润。而我国的资源税是对油气企业销售油气产品数量征税，税基是销售油气产品数量，与资源条件、油气产品市场价格变化及油气企业的盈利没有关系。无论油气企业盈利与否，盈利多少，都征收同样数量的税，不仅不能反映所有者的权益变化，不能体现“优征多，劣征少”的原则，也会挫伤油气企业的生产积极性，不利于改善油气产业投资环境。
2）税率不同。国外只有少数国家征收资源租金税，且这种超额利润税的收入远远低于权利金收入。而我国原油资源税只有14～30元/吨，天然气资源税也只有7～15元/千立方米不等，不足以体现资源禀赋的差异，并且高于矿产资源补偿费。资料显示，中石油集团公司2005年缴纳的矿产资源补偿费约16.77亿元，资源税约22.21亿元，是资源补偿费的1.3倍多，占税费总额的11.5%。
3）收益分配方式不同。国外资源租金税属财产性收益，在有的油气资源国，由代表资源所有者利益的矿政管理部门征收，纳入中央财政。而我国将资源税定义为国家财产性收入，作为资源有偿使用制度的组成部分。这混淆了国家凭借政治权力征税与凭借财产权利征费的界限，在理论上混淆了资源税与资源补偿费的性质，导致资源税与资源补偿费的重复。而在实际上，除海洋石油资源的资源税划归中央外，其余全部划归地方，忽略了所有者应有的财产收益，一定程度上表明资源税不是以国家对矿产资源的所有权作为征收依据。
2.3.4探矿权、采矿权使用费与矿业权租金
我国《矿产资源法》规定，矿业权实行有偿取得制度：对由国家投资勘查形成的矿产地，矿业权有偿取得的费用由矿业权使用费和矿业权价款两部分构成；对不是由国家投资勘查形成的矿产地，矿业权人只需缴纳矿业权使用费。探矿权使用费和采矿权使用费都是由矿业权人根据其申请得到的矿区范围的面积，按照一定的标准逐年缴纳，这一费用的作用类似于矿业发达国家的矿业权租金。不过与世界其他国家相比，我国探矿权、采矿权使用费收费标准较低。目前我国探矿权使用费收费标准约为国外平均标准的1/2～2/3，采矿权使用费收费标准则仅为1/7左右[32]。
2.3.5探矿权、采矿权价款与红利
探矿权、采矿权价款是国家将其出资勘查形成的探矿权（采矿权）出让给探矿权（采矿权）人，按规定向探矿权（采矿权）人收取的价款，一般以现金方式一次性缴纳，其实质是一种投资形成的产权转让收益。而红利是权利金的一种特殊的一次性缴纳的形式，是油气资源所有权人的财产收益之一。探矿权、采矿权价款与红利性质不同，其收益大小都取决于招标拍卖的结果。
2.3.6国内外低品位油气资源优惠政策对比
我国低品位油气资源优惠政策，考虑了不同品质资源的级差收益，在一定程度上减轻了油气开发企业的负担。但是，我国的优惠政策减免税费种类少，减免幅度小，不足以有效刺激企业开发低品位油气资源的积极性。在实践过程中，还有着更多的优惠需求，需要在更多方面制定优惠政策，以鼓励低品位油气资源开发。而国外的油气资源优惠政策相对来说比较多，不仅包括油气资源特有税费，还包括一般性的税费，如加速折旧、所得税减免等。
2.3.7小结
从以上对比分析可以看出，我国油气资源税费制度与其他国家相比主要有以下差异：
1）征收目的差异。国外油气资源税费中，权利金是矿业权人向油气资源所有权人因开采油气资源支付的赔偿，是一种财产性收益，是资源所有者经济收益权的体现，一般按照普遍征收的原则计征。而我国的矿产资源补偿费和矿区使用费有着类似权利金的征收目的，只是征收对象不同。此外，我国将资源税定义为国家财产性收入，作为资源有偿使用制度的组成部分，混淆了国家凭借政治权力征税与凭借财产权利征费的界限，在理论上混淆了资源税与矿产资源补偿费的性质，导致资源税与矿产资源补偿费的重复。因此，我国的矿产资源补偿费、矿区使用费与资源税存在着征收目的混淆，重复征收的弊端。
2）税（费）目设置差异。为了调整国家作为油气资源所有者与采矿人之间的经济关系，国外一般通过设置权利金来补偿国家作为油气资源所有者所丧失的油气资源使用权利。与权利金作用类似，我国则设置了矿产资源补偿费以及矿区使用费两项费目。
国外通过设立资源租金税来调节油气企业的超额利润，而我国则设立了资源税和石油特别收益金，其中资源税主要调节因自然条件差异形成的油气企业超额利润，石油特别收益金调节因油气资源稀缺性造成垄断价格形成的油气企业超额利润。
此外，国外还设置了资源耗竭补贴金补偿给矿权人，以鼓励其积极从事油气勘查，而我国油气资源税费中未有类似的税费。
3）税（费）率差异。总体来说，我国的油气资源税费税（费）率比国外偏低。如：国外权利金费率一般为10%～20%，而我国石油、天然气的资源补偿费率固定且费率低，仅为1%。我国探矿权使用费收费标准约为国外平均水平的1/2～2/3，采矿权使用费收费标准只是国外平均标准的1/7左右。
2. 新疆能源矿产资源收益现状及分配格局
4.3.1 能源矿产资源开发政府收益来源
4.3.1.1 税收收入
(1)资源税。资源税是以各种自然资源为课税对象的一种税种。我国自1984年开始对矿产资源征收资源税,1984年10月1日国家颁布实施了《中华人民共和国资源税条例(草案)》,主要对石油、天然气、煤炭和铁矿石征税,征税范围比较小。1993年全国财税体制改革,对第一代资源税制度作了重大修改。1993年12月国务院公布了《中华人民共和国资源税暂行条例》,把资源税征收范围扩大至非金属、黑色金属、有色金属和盐等7种。这次资源税调节的重点是改变了资源税征收方式,不再按超额利润征税,而是以销售量或自产自用量征税,征税的目的是调节资源级差收入,体现国有资源有偿使用,促进矿山合理开发。按照“普遍征收、级差调节”的原则,根据资源等级、开采条件等客观条件的差异为每一课税矿区规定了使用的税率。计算公式为
应纳税额=课税数量×单位税额
资源税纳税对象为开发应税矿产品的单位和个人。资源税实行定额税率,从量定额征收。资源税由税务机关征收。
资源税税目税额幅度见表4.2。
表4.2 资源税税目税额幅度表
资料来源:《中华人民共和国资源税暂行条例》,1994
2005年,国家财政部和税务总局联合发文上调油田企业原油和天然气的资源税税额标准,原油税额为14/元吨~30/元吨,天然气税额为7元/千立方米~15元/千立方米。原油资源税分7个档位:30/元吨、28/元吨、24/元吨、22/元吨、18/元吨、16/元吨、14/元吨,新疆、吐哈、塔里木以及中石化西北分公司的原油课税标准为30元/吨。天然气资源税分5个档位:15元/立方米、14元/立方米、12元/立方米、9元/立方米、7元/立方米。资源税属于地方税,除海上石油天然气不缴纳资源税,陆上石油天然气资源税归地方所有。
(2)增值税。增值税是对商品生产流通过程中实现的增值额征收的一种流转税。增值税分为生产型增值税、消费型增值税和收入型增值税三种类型。目前我国实行的是生产型增值税,采用17%的基本税率和13%的低税率,在矿产资源开发领域,对销售煤气、石油液化气、天然气等,按照低税率计征增值税,税率为13%,石油适用普通增值税税率,税率为17%,并实行抵扣制。增值税的计税依据是应税销售额。增值税为中央和地方共享税,75%上缴中央,25%留在地方,其中25%中的50%留在市地,剩下的分配到县、乡。
对跨省、自治区、直辖市、计划单列市的油气田企业由机构所在地税务机关根据油气田企业计算的应纳增值税额汇总后,按照各油气田(井口)产量比例进行分配,然后由各油气田按所分配的应纳增值税额向所在地税务机关缴纳。对在省、自治区、直辖市、计划单列市内的油气田企业,其增值税的计算缴纳方法由各省、自治区、直辖市、计划单列市国家税务局确定。
(3)企业所得税。企业所得税是对企业的生产经营所得和其他所得征收的一种税。企业所得税原来实现33%的比例税率。2008年1月起,企业所得税实行25%的比率税率。计税依据为根据税法规定计算的企业利润。计算公式为
应交企业所得税=企业当期取得的应纳税所得额×适用税率
企业所得税为中央和地方共享税,中央和地方按照6:4分成。中央企业所得税实行总部汇总缴纳。中国石油天然气集团公司,以下简称(“中石油”)、中国石油化工集团公司(以下简称“中石化”)的企业所得税归中央所有,在北京汇总缴纳。
4.3.1.2 非税收入
(1)矿产资源补偿费。矿产资源补偿费是一种财产性收益,是维护国家对矿产资源的财产收益而征收的,是采矿权人开采矿产资源而对作为矿产资源所有者的国家的补偿,是矿产资源国家所有权在经济上的实现。1994年2月27日,国务院公布了《矿产资源补偿费征收管理规定》,《规定》指出凡在本国领域开采矿产资源的企业都应当缴纳矿产资源补偿费。矿产资源补偿费按照矿产品销售收入的一定比例计征。石油、天然气、煤炭的矿产资源补偿费费率为1%,中外合作开采的石油不征收矿产资源补偿费。计算公式为:
新疆能源矿产资源开发利用补偿问题研究
矿产资源补偿费率按照不同矿种具体规定,从0.5%到4%不等,平均费率1.18%。矿产资源补偿费由采矿人缴纳,由地质主管部门会同财政部门征收。征收的矿产资源补偿费,就地上缴中央金库。矿产资源补偿费实行专项管理,并纳入国家预算。矿产资源补偿费主要用于地质勘查和矿产资源管理工作经费。征收的矿产资源补偿费中央与地方按比例分成,中央与省、直辖市的为5:5,中央与自治区的为4:6。
(2)探矿权、采矿权使用费。1998年2月国务院发布的《矿产资源开采登记管理办法》和《矿产资源勘查区块登记管理办法》中明确指出国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第12条规定:“探矿权使用费以勘查年度计算,按区块面积逐年缴纳。探矿权使用费标准:第一个勘查年度至第三个勘查年度,每平方千米每年缴纳100元;从第四个勘查年度起,每平方千米每年增加100元,但是最高不得超过每平方千米每年500元。”《矿产资源勘查区块登记管理办法》第9条规定:“采矿权使用费,按照矿区范围的面积逐年缴纳,标准为每平方千米每年1000元。”第7条规定:“采矿许可证有效期最长为30年;中型的采矿许可证有效期最长为20年;小型的采矿许可证有效期最长为10年。”探矿权、采矿权使用费从性质上类似矿产资源的绝对地租。
探矿权、采矿权使用费由登记管理机关收取,全部纳入国家预算管理。具体管理、使用办法,由国务院地质矿产主管部门会同国务院财政部门、计划主管部门制定。
(3)探矿权、采矿权价款。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第13条规定:“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权的,探矿权申请人除依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费外,还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款。”《矿产资源开采登记管理办法》第10条规定:“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的,采矿权申请人除依照本办法第九条的规定缴纳采矿权使用费外,还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的采矿权价款。”
探矿权、采矿权价款是指国家和地方地质矿产主管部门出让国家出资勘探形成的探矿权、采矿权所收取的全部收入,也包括国有企业补交其无偿占有国家出资勘探所形成探矿权、采矿权价款。探矿权、采矿权价款是对矿产资源勘查劳动成果的补偿。国家征收的主要目的是为了避免国家前期地质勘查投入及其收益被企业无偿使用,避免国家地质勘查所形成的国有资产流失。
国家出资勘查形成的探矿权、采矿权价款,由国务院地质矿产主管部门会同国务院国有资产管理部门认定的评估机构进行评估,评估结果由国务院地质矿产主管部门确认。探矿权价款和采矿权价款按照国家有关规定,可以一次缴纳,也可以分期缴纳。自2006年9月1日起,探矿权、采矿权价款收入按固定比例在中央和地方之间分成,其中20%归中央所有,80%归地方所有。探矿权、采矿权价款在省、市、县的分成比例由省级人民政府根据实际情况自行决定。
(4)矿区使用费。它是一种特殊性收费,目前我国只对开采海洋石油的中外企业和中外合作开采陆上石油的企业,按每个油气田年度油气总产量计征,设有起征点,超过部分实行超额累进费率,费率为1%~12.5%。油气田开采的原油、天然气以实物缴纳。海洋石油的矿区使用费属中央收入,陆上石油的矿区使用费属地方收入。对于已缴纳矿区使用费的企业,不再缴纳矿产资源补偿费,并暂不征收资源税。矿区使用费分别由国家税务局或地方税务局负责征收。新缰中外合作油气田矿区使用费费率见表4.3。
表4.3 新疆中外合作油气田矿区使用费费率表
资料来源:《中外合作开发陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》,1995
(5)石油特别收益金。又称“暴利税”,是专门针对石油行业取得的不合理的过高利润征收的一种税。在2006年3月之前,我国对一般油气开发企业只征收资源税和矿产资源补偿费。2006年3月15日国务院下发了《国务院关于开征石油特别收益金的决定》(国发〔2006〕13号)及《石油特别收益金征收管理办法》,决定从2006年3月26日起,对石油开采企业销售国产原油因油价上涨超过一定水平所获得的超额收入征收石油特别收益金。征收石油特别收益金主要是为了调控垄断行业的高利润。石油特别收益金实行五级超额累进从价定率计征。石油特别收益金属于中央财政非税收收入,纳入中央财政预算管理。石油特别收益金按月计算,按季缴纳,征收比率按石油开发企业销售原油的月加权平均价格确定,原油价格按美元/桶计征,起征点为40美元/桶。具体征收比率见表4.4。
表4.4 石油特别收益金征收比率及速算扣除数表
资料来源:《石油特别收益金征收管理办法》,2006
4.3.2 新疆能源矿产资源开发收益测算
4.3.2.1 新疆能源矿产资源收益的界定
由于矿产资源开发的经济收益便于数量化,能直观地体现在税费中,而社会收益则难以估量,因此,本处测算的新疆矿产资源收益是主要指经济收益。
矿产资源开发总收益=中央收益+地方收益+企业净利润
新疆能源矿产资源开发利用补偿问题研究
4.3.2.2 新疆能源矿产资源开发总收益组成(表4.5)
表4.5 新疆矿产资源总收益组成表
续表
注:*为北京汇款
数据来源:自治区国税局、地税局和新疆统计年鉴
4.3.3 新疆能源矿产资源收益分配格局
4.3.3.1 能源矿产资源收益在企业与政府之间的分配
矿产资源收益在企业与政府之间的分配关系主要体现在国家与矿产资源占用者之间的分配关系上[66]。矿产企业凭借投资获得利润,而政府凭借公共权力获得各种税费收入。在我国,国有矿产企业与国家实行利税分流的政策。所谓利税分流是指国家凭借其拥有的双重权力,通过企业上缴税收和利润两种形式参与国有企业利润分配,而不是只采取其中的某一种形式,通过这种方式建立起一种国家和企业间的规范化的分配关系。
从表4.6和图4.1可以看出,在新疆矿产资源收益分配格局中,矿业企业收入占矿产资源开发总收益的50%~60%左右,而政府只有40%~50%左右。从2004年下半年开始,国际油价持续上涨,现有矿产资源收益分配体系所暴露出的缺陷越来越突出,矿业企业收益所占份额越来越大,而政府收益份额则成下降趋势。于2008年1月1日实施的新企业所得税法确定的税率为25%,这比现行内外资企业所得税名义税率33%低了8个百分点,这相当于给实行33%税率的企业,每年增加了8%的利润。而生产型增值税一旦改为消费型增值税,在投资当年,新增固定资产的增值税一次性全额抵扣,将导致当年利润大幅上升,这将进一步加大企业和政府的收益分配差距。
表4.6 新疆矿产资源收益分配一览表
注:企业净利润是油气、煤炭、黑色金属、有色金属、非金属矿产行业的利润合计
数据来源:新疆维吾尔自治区国税局、地税局,新疆统计年鉴
图4.1 企业和政府间矿产资源收益分配图
4.3.3.2 中央和新疆两级政府对矿产资源收益的分配
税收收入方面:增值税75%上缴国家,25%留在地方;陆上资源税归地方政府所有;中央企业所得税全部上缴中央财政,从事石油天然气服务的零散户且在当地注册的企业在当地缴纳企业所得税,中央和地方按4:6分成。
图4.2 中央和地方政府间矿产资源收益分配图
非税收收入方面:矿产资源补偿费中央和自治区按4:6分成;探矿权、采矿权使用费及价款从2006年9月1日之后中央与地方按2:8分成,之前归属地方所有;新疆目前没有收取矿区使用费。
从表4.6和图4.2可以看出,在新疆矿产资源收益的分配格局中,中央政府所得收益始终大大高于地方政府收益,两者之间的差距在4倍左右,且呈逐年扩大趋势。到2006年两者之间的差距已经拉大到4倍以上。
综上所述,可以看出中央、自治区政府和企业矿产资源收益分配格局基本上呈“两头大,中间小”的格局,即企业和中央政府在矿产资源收益分配中拿走的较多,而地方政府分得的收益太少且所占收益分配比率逐年递减。2001年,新疆政府在矿产资源总收益中占15%,中央政府占35%,而企业在矿产资源总收益中占50%,到2006年,自治区政府在矿产资源总收益比重下降到8%,中央政府收益比重增长到37%,而企业在矿产资源总收益比重则增长到55%。