❶ 如何充分运用政策和区位资源 提升经费保障能力
一、当前我国区域经济发展存有的主要问题
区域发展是当代世界重大的社会经济问题和现代经济地理学研究的主要命题之一。中国正处于社会主义初级阶段，人口、资源、环境与发展等当今世界面临的诸多重大区域问题在我国表现得尤为突出。除此之外，由于中国的特殊国情背景，形成了诸多区域经济问题。
(一)区域经济发展的差异性
由于我国幅员辽阔，各区域的区位条件、资源禀赋、经济结构和社会文化结构等方面存在着显着的差异。沿海一些地区由于地理位置优越，原有基础好，再加上率先进行改革开放，享受到国家较多的政策优惠，因而获得了较快的发展。随着市场经济的进一步发育，地区间的要素流动加快，因集聚优势和规模报酬递增等形成的有利因素促使沿海地区继续保持高速增长的势头。相反，内地原有经济基础较差，自我发展能力较弱，改革开放步伐较慢，在全国经济高速增长的宏观背景下，地区经济发展明显滞后。区域经济发展差异对我国经济、社会发展的影响是多方面的，如何使区域经济相互促进协调发展，使各区域差异控制在适度范围之内，将是我国国民经济长期稳步发展必须审慎决策、认真对待的一个十分重要的问题。
(二)区域产业成长的同构化
随着我国经济的连续高速增长，供求关系发生着重大变化。农产品、工业消费品和基础性生产原料告别了普遍短缺状态，买方市场初步形成。在这种情况下，“诸侯割据”的区域经济体系使得发达地区为了保护自身在经济发展中的领先地位，落后地区为了缩小与发达地区之间的发展差距，大都选择在附加值高、利润大、周期短的加工工业领域来谋划地区发展格局。其结果是地区发展格局缺乏总体科学规划，项目的引进盲目，低水平重复建设严重，区际间不能够很好地形成分工，区域产业结构趋同现象普遍存在。这种结构趋同，反过来又引起新一轮的更加激烈的竞争，结果浪费大量的资源，降低了整体的经济效益，许多企业没有投产就开始大量亏损，成了区域发展的包袱。在此情况下，深层次的体制、机制性矛盾和结构性矛盾逐渐表面化。
(三)老工业基地经济增长不景气
新中国成立以来，我国的老工业基地为社会主义现代化建设做出了巨大贡献。但随着市场经济的建立，发达地区技术水平飞速上升，这些区域在发展过程中却出现了不少困难和问题，其中最有代表性的是东北老工业基地。我国老工业基地经济的相对衰退，特别是在全球经济危机环境下，主要表现为：工业经济增长不景气，工业生产力日趋萎缩，产品老化、竞争力衰退等。我国老工业区的相对衰退，是历史、体制和政策等多方面的因素造成的。对老工业基地经济结构的老化和增长乏力等问题，必须采取有针对性的措施，以推进老工业基地的再工业化，重振老工业区的昔日雄风。
(四)区域性贫困导致的贫富差距拉大
区域性贫困是中国贫困问题最重要的特征。改革开放以来，中央政府累计投入了扶贫资金3000多亿元，使农村贫困地区的绝对贫困人口基本脱贫，达到温饱生活的水平线。目前，中国人均国民生产总值按现行汇率折算已超过1000美元，标志着中国整体上摘掉了“世界低收入国家”的帽子。然而，我们应该看到，目前中国的贫困线标准还较低，农村返贫率还很高。贫困人口主要集中在地域偏远、交通闭塞、资源匮乏和生态环境恶劣的地方，中西部地区的贫困人口占全国贫困人口总数的80%以上。中西部地区的贫困人口主要集中分布在自然资源贫乏、生产生活条件恶劣、生态环境脆弱的高山区、深山区、石山区、黄土高原区、偏远荒没区、地方病高发区以及自然灾害频发区。
二、我国区域经济发展不平衡的财政政策因素
造成地区差距扩大的因素有很多。其中主要是内在经济规律和市场的作用，但政府政策也是造成中国地区差别的重要原因，其中财政政策是国家履行其职能的重要手段，我国区域经济发展不平衡无可置疑具有财政政策的因素。
(一)固定资产投资水平的区域差异是地区经济发展差距扩大的直接原因
改革开放以来，我国经济发展的重心转向东部地区。从国家所掌握的固定资产投资(包括国家预算内和银行贷款)的地区分布来看，东部地区的比重逐渐上升;在企业上市权益融资方面，西部地区上市公司数量少，上市融资的规模小，再融资能力不强。外资方面，东部地区改革开放以来一直吸引着80%以上的外商投资额。还有个重要的现象就是，改革开放以来国有经济投资比重不断下降。显然，投资主体的多元化和资金来源市场化趋势，有利于国有经济比重较小的东部地区而不利于国有经济份额较大的中、西部地区。因而，国家投资重点的转移，势必对国有企业比重相对较大又长期依靠国家资金投入的中、西部地区产生十分不利的影响，并将拉大同东部地区经济发展的差距。
(二)“两个比重”的下降直接弱化了中央政府对地区经济发展差距的宏观调控能力
由于中央财政困难，中央政府已难以运用转移支付手段在全国范围内对不同收入水平的地区进行再分配。也就是说，中央财政对抑制发达地区和欠发达地区在人均GDP和人均投资额方面的巨大差距所起的作用已相当有限。这也是我们反复强调要逐渐缩小地区差距，而实践的结果却是地区差距逐渐扩大的根本原因所在。
(三)不平等、不规范的税收政策不利于中、西部地区经济发展
1994年税制改革以前，我国的税收制度既不规范也不统一：相对落后的中、西部地区的税收负担高于较发达的东部地区，而东部沿海地区的发展在相当大的程度上得益于税收优惠政策。例如，在特区投资的外资生产性企业可以享受“减二免二”的所得税优惠政策，特区的企业还不受进口许可证的限制，机器设备和其他原材料的进口也均免征关税。这些税收优惠措施使得东部沿海地区获得了更强的比较优势，加大了东、西部地区的差距。1994年税制改革的一个原则是要公平税负，但在实际执行过程中却又偏离了这一原则。分税制改革由于受地方既得利益的影响，没有对横向分配做出合理的调整。中央与地方在收入分成上采取了一刀切的办法，由于东部沿海地区经济扩张能力要远远高于中、西部地区，因而中、西部地区税收返还的数量远远小于东部沿海地区。同时，中、西部地区税收优惠政策由于与税收收入联系不紧，加之这些地区税源少、财政困难，使得优惠政策难以发挥作用。
(四)各地区之间的公共服务水平悬殊
财政投资重点不同以及税收政策的不合理，使得地区之间公共服务水平悬殊，这既是收入分配不公的表现，又是造成我国地区经济发展失衡的重要原因。在现代市场经济条件下，良好的公共服务和公共设施是吸引人才和资金流入以及促进经济发展的重要的基础性条件。改革开放以来，东部地区经济发展迅速，在很大程度上得益于政府提供了良好的公共服务和较发达的公共设施。
三、财政政策作用于经济发展的有效机制
财政为“庶政之母”，是国家政权活动的一个重要方面，也是推动经济发展和社会进步的重要手段。在现代市场经济条件下，财政政策与货币政策是国家赖以进行宏观调控的两大政策支柱。作为政府调控宏观经济两大政策之一的财政政策，指的是通过改变公共支出和税收等手段调控总需求，从而达到发展、稳定、实现公平与效率和抑制通货膨胀等目标的一系列策略或措施。财政政策机制往往具有非表面化的特性，在经济、金融、社会等领域有着非常广泛的功能，并通过自动调节和逆向调节机理，以政策工具为传导手段来实现其调控的目的和意图。
(一)充分发挥财政政策资源配置功能的作用
在市场经济条件下，市场对社会资源起着基础性配置作用，市场通过竞争和价值规律的作用把社会资源配置到有效率的环节。但由于存在着市场缺陷和自然垄断等原因，资源在上述方面的配置存在着失效现象，如果不对这种现象加以干预和弥补，必将影响经济的顺利发展和社会福利的提高。为干预资源配置失效而发生的财政支出，表现为自然垄断领域的费用和自然垄断状态的出现，将导致市场失效，它只能由政府干预来实现，也就是采用宏观调控手段。因此，公共财政必须为干预自然垄断状况而支出应有的费用;自然垄断状况是市场自发运行的结果，垄断扭曲了市场，是社会资源被滥用和浪费的过程，也是一个市场以大量的资源破坏为代价强制地实现自身要求的过程。垄断破坏了公平竞争，从而要求政府对市场行为加以纠正，这也是政府作用于效率与公平的重要一环;政府对垄断企业直接干预的一个重要方面就是对这类企业规定最高价限制，或强制拆分成不同的生产经营者。政府限价或拆分往往导致必须对这类企业承担主要的投资责任，并承担提供补助或弥补亏损的责任;此外，在市场经济活动中难以由市场方式解决的公共投资项目，也需要财政进行部分或全部的投资或补贴，如防洪堤、城市公共道路、公用桥梁的建造以及森林企业的植树活动等。
(二)充分发挥财政政策调控功能的作用
调控功能就是针对经济发展过程中出现的某些不正常现象，通过财政政策工具进行调节、控制，使其符合国家宏观经济发展的目标。财政政策之所以具有调控功能，主要是由财政本质决定的。财政本身即具有调节职能，它在国民收入分配过程中，通过财政的一收一支，改变社会集团和成员在国民收入中占有的份额，调节社会分配关系，控制不合理的分配现象，进而实现社会公平。在市场经济条件下，财政政策的调控功能主要表现在为各市场主体创造公平的竞争环境，对确立市场经济秩序起调控作用，特别是在培育市场体系、健全市场组织网络方面发挥着重要功能。财政政策可以调节不同种类企业的级差地租，调节部门与各行业之间的收入分配，在这方面，财政政策有着其他政策所不可替代的作用。市场经济条件下财政政策的调控首先应遵循宏观间接调控原则，即由直接管理为主向间接管理为主转变，由微观管理为主向宏观管理为主转变，由原来搞项目审批、分钱分物向搞规划、协调、监督和服务转变。在社会主义市场经济中，财政政策主要利用经济手段和法律手段实施发展规划，协调市场主体之间的利益关系，完善市场机制，对市场的运行进行监督，并为市场提供必要的服务。
(三)充分发挥财政政策充当经济稳定器的功能作用
稳定发展功能是指根据经济发展的不同阶段，通过调整财政收支的规模或结构来影响物价水平、就业水平和国际收支，从而实现国民经济的稳定发展。稳定发展功能具有两层含义：一是指经济的稳定，即社会总供给与总需求处于均衡状况，表现为相对静止状态;二是指经济在数量上有所增长，即通过物质生产的不断增加来满足人们不断增长的基本需要，往往表现为连续运动的过程。两者结合起来，就是指实现经济在稳定基础上求发展，进而实现高度发展的良性经济循环。财政政策之所以具有稳定发展功能，主要是由财政分配在国民收入分配中的重要地位决定的。在市场经济条件下，财政政策的稳定功能主要通过在不同时期选择不同的财政政策模式，从而影响社会总供求来实现。它主要包括三项内容：在社会总供给与总需求基本平衡的条件下。政府可以采取中性的财政政策，巩固社会总供求的动态均衡，促进社会稳定和经济增长;在总需求大于总供给的条件下，政府可以采取紧缩性财政政策，控制财政支出，力争实现财政结余，减少财政资金的损失;在社会总供给大于社会总需求时，政府可以采取扩张性的财政政策，避免市场的长期萧条和经济停滞。财政政策的发展功能主要通过不断地创新来实现并通过财政政策推进经济结构的调整，实现经济发展。所谓结构调整就是要使资源配置的比例更为合理并能使资源得到充分的利用。财政政策对于结构的调整功能主要通过运用一系列政策工具，如税收、财政补贴和财务优惠等，诱导部门或企业将资源流向符合国家产业政策要求的方向。通过财政政策推进技术创新，可以一方面通过财政支出政策，适度增加对基础科学、人才培养以及相关教育的投入，推动这些部门技术的创新;另一方面，建立鼓励企业从事技术创新发展的有关税收政策，促使企业在研究开发方面大量投资，同时对技术创新所带来的收入实行适度的税收优惠，鼓励企业技术创新。
(四)充分发展财政政策推动就业的社会功能
在经济体制转轨时期的下岗失业人口和农村潜在的剩余人口，都昭示着就业形势的严峻。解决就业的根本途径是保持国民经济有一个较快的增长速度。若在国民经济增长速度下降、内需不足的情况下，扩大财政支出规模、扩大内需、刺激国民经济增长是一个重要的举措。实施扩张陆财政政策，保持总供给与总需求的平衡，有利于国民经济快速增长，在短期内对国民经济的拉动效应是明显的。我国1998年增加财政支出1000亿元，就拉动了国民经济增长1.5个百分点，解决了数百万人的就业问题。在扩大财政支出的同时，调整支出的方向可以调整国民经济结构，向有着良好的经济效益、解决就业人数多的行业或产业倾斜可以很明显地推动社会就业。例如，提高第三产业在国民经济中的比重，一方面可以迅速促进国民经济发展，另一方面也将成为就业的重要途径。
财政政策是一个庞大的系统，由若干个要素构成，而每一构成要素又包括不同的内容。财政政策要素的性能只有通过政策要素间的协调才可能转化为政策系统的功能，同时，政策系统的功能也只有通过与客观经济环境相协调才能够产生积极的政策效应。
四、有效促进区域经济发展的财政政策取向
根据全国各区域经济的发展形势，今后我国财政政策的取向是要在保持持续性与稳定性的基础上，增强针对性与灵活性，转变经济发展方式，促进区域经济协调发展。
(一)调整财政支出结构
财政支出结构的变化，取决于一个国家所处的经济发展阶段，不同经济发展阶段对财政支出结构具有决定性的作用，使财政支出结构的发展变化带有一定的规律性。从政府政策的角度看，财政政策的调整必须符合一定时期的发展战略和政策目的以及经济形势的发展变化，从而提高财政支出的效益。正确的财政支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化产业结构的强大杠杆。针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制。针对我国中西部和东北地区的财政支出结构现状，要通过优化中西部和东北地区的财政支出结构来进一步提高财政支出对资本、劳动力等生产要素投入及其产出效率产生的激励作用，促进全国各区域经济协调发展.调整优化财政支出结构促进区域经济发展的具体措施应着力于三个方面。一是加大财政的宏观调控力度，推动经济结构调整和经济发展方式转变。要促进科技进步、支持自主创新，推进兼并重组、淘汰落后产能，鼓励节能减排、发展环保产业。二是加大财政对社会事业支出的力度。要实施更加积极的就业政策，加快推进我国社会保障体系化建设，不断提高教育、医疗卫生、文化等公共服务水平和质量。三是增加社会公共性开支，促进城镇化发展。要促进发展城市群，促进特大城市的形成和发展，大力发展小城镇，保持保障性住房和房地产市场平稳健康发展。鉴于中西部和东北地区农村所占的比例较大，而农村公共物品供给严重不足的问题，财政投资政策的方向要进一步向农村基础设施倾斜，大力支持与农业发展关系密切的乡村公路和农田水利建设，突出发展农村教育和卫生等公共物品，为农村地区经济发展提供坚实的基础。
(二)发挥税收宏观调控作用
一般来说，税收主要通过两种方式发挥其宏观调控作用。一是税收自身的“内在稳定器”功能。当经济繁荣时，投资的增加导致国民收入和消费的增加，税收会自动增加，而此时的税收会产生一股防止经济过度膨胀的拉力;当经济衰退时，投资减少导致国民收入和消费下降，税收随之下降，同时又形成对投资和消费的推力，防止经济过度衰退而走向萧条，从而实现经济趋于稳定。二是采取“相机抉择”的方式。国家在不同时期对不同地区、不同产业、不同经济类型制定不同的税收政策，从而实现有效地引导资源配置，优化产业结构，促进经济稳步、协调、快速发展等目标。这种“相机抉择”具体形式实际上可以概括为“减税”和“增税”两个方面。由于我国是一个人口众多、幅员辽阔的大国，各地社会经济发展水平差距很大。自从实现国税、地税分设以来，“相机抉择”的税收手段并不是单纯选择“减税”或者单纯选择“增税”，而是实行“有增有减”双向调节。有所不同的是，在一些特定阶段“增”和“减”的幅度大小不同而已。比如，给予西部地区的税收优惠政策是西部地区获得的受惠面最广的区域性税收优惠政策。虽然同改革开放初期经济特区所得税和流转税(尤其是流转税“产地销货”优惠)的双重优惠相比，优惠的范围小得多、优惠的程度低得多，但是，这一优惠政策对于促进广大西部省区经济发展也起到明显的积极作用。税收优惠政策应进一步突出对中西部地区和东北地区的倾斜，在发展相对欠发达地区制定实行产业优惠与区域优惠相结合的优惠税收制度，进一步调整和完善税收制度，赋予这些区域的地方政府更多的税收管理权限，使地方政府拥有真正意义上的地方税税种，从而充分调动这些区域发展经济的积极性。
(三)完善转移支付制度
财政转移支付是各级政府间按照财权与事权相匹配的原则合理划分财政收入的一种分配形式，一般指上级政府对下级政府的财力补助。转移支付是中央政府促进地区间基本公共服务能力均等化的重要制度安排，是国际上通行的做法。在我国，中央对地方的财政转移支付分为财力性转移支付和专项转移支付两大类，其中专项转移支付的重点是扶持财力相对薄弱的中西部和东北地区等。目前，我国中央对地方转移支付中还存在一些问题，需要进一步规范，以体现公平、公正原则。为进一步促进地区间基本公共服务均等化，要通过完善中央和地方共享税分成办法，进一步提高中央财政集中度，加大转移支付力度。完善一般性转移支付办法，增加一般性转移支付规模，优化专项转移支付结构，进一步增加对革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付力度，着力推进贫困地区的特色优势产业发展。要逐步扩大公共财政覆盖农村的范围，新增的教育、卫生、文化支出主要用于农村的基础建设。进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。依法规范中央和地方的职能与权限，科学界定各级政府的基本公共服务支出责任，按照财权与事权相匹配的原则，适当调整、规范中央和地方的收入划分办法，扩大政府间收入划分的覆盖面。保证各级政府有行使职权和提供公共服务的财力，是各级政府履行职能、提高行政能力的重要保障，也是建立规范的转移支付制度的前提和基础。
(四)强化财政政策与金融政策的配合
金融是现代经济的核心，是促进区域经济增长与发展的“助推器”。资本、劳动力和技术是促进区域经济成长的最关键的因素，但资本是劳动力和技术因素发挥作用和推广应用的重要条件。在西方经济学中，一些经济学家具体研究了投资对经济增长和发展的贡献，其中有代表性的如凯恩斯及其后人的投资乘数翅论和加速原理。在凯恩斯理论的基础上，有的经济学家着重研究了投资与经济增长之间的规律，如哈罗德-多马模型。经济学家们的理论证明，资本是促进区域经济增长的重要动因。推动区域经济的科学发展，最优的路径是发挥区域优势，而发挥区域优势的核心是优化产业结构。正确引导投资主体的投资行为，把投资主体的投资效益与区域经济结构的优化、区域经济的发展密切联系起来，充分发挥金融投资和金融区域调控在优化区域产业结构中的作用，调整区域金融投资结构、强化金融行为的区域监控，无疑是推动区域产业结构优化的基本途径。目前来看，金融调控的方式不利于区域经济的开发;政策性金融与非政策性金融没有彻底分离，抑制了区域经济发展的活力;证券交易市场的区域分布严重不均;外资投向在我国地区分布上也严重不均。凡此种种，都阻碍了区域经济的协调发展。有鉴于此，我们必须完善宏观金融调控政策体系：一是建立和完善既具有全国统一性又具有区域独立性的金融市场;二是实行有差别的区域性利率政策;三是对不同区域的产业实行信贷投向倾斜的政策;四是实行有机协调的区域性财政政策和区域性金融政策;五是严格监管金融机构间的同业拆借市场。必须健全区域性开发的金融组织体系，包括建立和完善我国政策性区域金融机构：一方面，要建立国家区域性发展银行(或基金);另一方面，要加快开发地区政策性金融机构体系的建设和拓展。建立区域性商业金融机构，在中西部地区再增建证券交易所和区域性金融中心。需要说明的是，财政政策在与金融政策搭配组合的同时，还要注重与产业政策、贸易政策、投资政策、就业政策、社保政策、土地政策以及其他政策搭配组合，多管齐下，形成调控合力，这样才能使宏观调控收到事半功倍之成效。
加强和改善财政宏观调控，有效促进区域经济发展，还要科学地处理好集权与分权的关系问题。集权与分权如果解决不好，就会带来很多问题，宏观调控作为国家主要的经济管理方式，必须权利明晰、职责明确，这样才能更有效地实施并取得明显的成效。所以，宏观调控权应由中央统一，赋予地方政府必要的权力。区域调控只能是从宏观调控中派生出来的，而不能与中央政府宏观调控相对立。加强和改善宏观调控，必须发挥中央和地方两个积极性，这也是我国在长期实践中总结出来的宝贵经验。因此，要进一步科学理顺中央宏观调控和地方区域调控的关系，做到既加强中央宏观调控，又充分调动地方政府调控本地经济的积极性，落实好中央的宏观调控政策，实现集权与分权的动态均衡，形成中央和地方的合力，以促进经济的快速发展。