Ⅰ 矿产资源补偿费已经边缘化
矿产资源补偿费是矿业权人因使用(开采)矿产资源向其所有者的付费,是矿产资源有偿使用的真正体现,是资源性资产的权益。在我国,由于国家对矿产资源具有所有者与管理者的双重身份,形式上体现为向国家缴费,实质上反映的是政府和企业之间的财产交换关系,是政府作为特殊的民事主体与矿业权人之间发生的经济关系。这种经济关系在经济高速发展、资源极为短缺的形势下是特别重要的经济关系。它的正确行使对节约和合理利用矿产资源是最为重要的,也是无法替代的。但是矿产资源补偿费征收现状表明,它并没有担当起这样的责任,甚至已经被边缘化了。
矿产资源补偿费的提出来自1986年《中华人民共和国矿产资源法》,“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源,必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”而该措施真正实施体现为1994年国务院发布的《矿产资源补偿费征收管理规定》,从提出到实施整整拖了8年。从1994年开始征收的矿产资源补偿费,由于当时形势,费率规定得比较低,按照不同矿种分别占矿产品销售收入的0.5%矿4%不等,平均费率为1.18%左右。而当时测算的合理费率为10%左右。就是这样的低费率,当时还要通过下达指标的方法加以保证,直到2005年。从2006年开始,中央不再下达征收指标,改为对矿山企业实行“应收尽收,足额征收”的做法。
表2-1是近10年矿产资源补偿费征收情况。
表2-1 2000～2009年矿产资源补偿费征收情况
资料来源:国土资源部咨询研究中心,《矿产资源所有权实现方式研究报告》,2010年。
从矿产资源补偿费征收情况看,显然存在以下问题:
(1)收取标准太低。主要表现为现行矿产资源补偿费率平均仅为1.18%,从1994年开始实施,20多年一直未调整。而其间矿产品价格和矿山收益都上涨几倍。这样的低标准,相对矿产资源作为矿业生产要素所起的作用而言,实在微不足道。全国实收费率2000年占销售收入的0.39%,2009年占销售收入的0.63%。河南平煤集团2006年原煤产量为3095万吨,销售收入84亿元,实现利润21.4亿元,缴纳资源补偿费1亿元,占销售收入的0.56%;吨煤负担不到3.3元,按回采率50%计算,每消耗1吨资源量,仅付1.6元;而它的利润率将近40%。我国的矿产资源补偿费相当于国外的“权利金”,但他们收取的费率远远高于我国,一般都占矿产品销售收入的3%~8%,最低的平均费率能达到5%。
(2)实际收缴中“跑、冒、漏”严重。根据测算,全国平均的费率应当达到1.18%,而实际收取的尚不足0.6%。这主要是实际执行中缺少精细的管理和规范。比如,在征收计价的环节上,只有原则性规定,没有细化,而前后环节的计价基数相差甚远;在价格的核定上,对没有矿产品销售权的矿山,往往由上级统一定价,这样的价格比市场价低很多;由于流通矿产品代扣代缴制不健全,许多矿产品游离在计税产品之外。
(3)作为对消耗的矿产资源的补偿,收取的资源补偿费并没有与实际消耗的资源量挂钩,而是通过回采系数间接计算。可是,回采系数往往难以核定,大多取“1”,实际意味着资源补偿费没有与资源消耗量挂钩,只与矿产品销售收入挂钩。这就造成了那些靠消耗资源来追求高收益的矿山没受到制约的结果。这与按照生产要素的数量和质量来取得回报的要求相背离。如果把矿产资源作为生产要素来管理,那么要素的提供者首先必须准确了解自己财产被消耗的数量和质量。
与矿产资源补偿费相比,资源税的命运要好一些。资源税从1984年10月1日开始征收;1986年以后国家对资源税不断进行调整,先后对征收范围、征收办法(包括税额)、纳税地点等进行了改革和完善;到1994年,按照分税制的规定,除海洋石油资源税作为中央收入外,其余资源税均作为地方收入。近年,国家又调整了部分资源税税额,使资源税收入有了迅猛增长。2010年,国家决定在新疆维吾尔自治区进行资源税改革试点:扩大征收范围,由原来从量计征改为从价计征,资源税率提高到5%;随后,在西部大开发工作会议上宣布西部地区比照执行。资源税由税务部门征收,具有强制性、规范性、无偿性的特点。至此,资源税所代表的已经不是矿产资源的有偿使用,而是政府调节收益的一种税赋。
与矿产资源补偿费有关的还有一项“矿业权价款”。它发展得最快。不少人把它也看成矿产资源有偿使用的组成部分,其实这是一种误解。无论从理论上还是现行的法律上,它都不是对作为自然资源的矿产资源的补偿,而是勘查资本进而是矿业资本的权益。也就是说,它是对资本和劳动投入所创造的价值的补偿。但是,由于矿产资源补偿费和矿业权价款在形成矿产资源资产过程中的内在联系,他们各自的价格之间是能够相互移动的。首先,天然形成的矿产资源本身是有价值的,其价值来源于它的稀缺性、有用性和垄断性。可以把这个价值称为矿产资源净价值;其次,矿产资源大多数埋藏在地下,具有隐蔽性的特点,只有经过勘查才能显现,才能计量,进而才能形成矿产资源资产。而勘查本身投入大量活劳动和物化劳动,也创造了自身的价值,即矿业权的价值。只不过这个价值是矿产资源净价值基础上的增值,两者之和便是矿产资源资产的价值。所以当矿业权价款由市场形成时,人们评估的是作为矿产资源资产的总体价格,再扣除需要缴纳的矿产资源补偿费(代表矿产资源价格),即为矿业权价款。在这种情况下,如果资源补偿费不到位,不能反映矿产资源净价值的真实价值量,其不到位的部分就自动进入矿业权价款之中,形成勘查资本的利润。当前,矿业权价款居高不下,就是由这种机制形成的。出现这种局面,责任不在于机制本身,而在于政府对资源补偿费规定的标准太低,即使矿业权不通过市场出让,以成本价进入矿产开发(探采结合),矿产资源补偿费不到位的部分,也会进入矿产品价格之中,形成矿业资本的利润。
综上所述,矿产资源补偿费收缴不到位的部分,突出表现为国家的矿产资源权益转移到社会资本之中。这种转移的后果是严重的,危害很大:
(1)它使国有矿产资源的收益大量流失。流失的面非常广,我们所看到的高出正常水平的矿业权价款,仅仅是其中的一部分,而且是很小的一部分。所有开采矿产资源的企业,其资源补偿费都是按现行标准缴纳的,他们实际支付的补偿费与要素贡献应给的补偿之间的差额,都是国有资产的流失量。这个流失量,如果以209年矿业产值18067亿元估算,每流失一个百分点,即损失180亿元。这些流失的财富,大多通过3个渠道被挤占:一是处于垄断地位的国有资源型企业,他们获得后当做自己创造的财富,首先在内部分配,造成行业之间的分配不公;二是私人或外资矿业资本出资者,形成了像山西煤老板、河北铁矿老板那样的暴发户,加大了贫富差距;三是贪官,助长了以权谋私的贪官的形成,激化了官民之间的矛盾,在政治上产生了很坏的影响。
(2)助长了矿产资源的过度消耗,对节约集约利用矿产资源极为不利。在市场经济体制下,耗用矿产资源的都是企业,而企业是以赢利为目的的。企业的利润是销售收入减去成本的剩余。如果矿产资源的消耗按照“物有所值”原则纳入成本,通过价格杠杆促进其节约和合理利用将是最有效的。可是,我国对矿产资源的消耗,却没有充分利用这个机制,甚至没有把它作为成本。矿山企业为其消耗矿产资源所付出的代价太少了。这就必然助长他们采富弃贫、采大弃小、采厚弃薄、采易弃难,靠资源消耗来追求暴利。这种后果比国有资产流失所产生的经济损失还严重。
(3)它促使许多地方政府管理错位,热衷于掌控矿业权、垄断矿业权,干扰了矿产资源的市场配置。通过市场配置的矿业权价款暗含了大量不为人知的矿产资源所有权的权益,大多能卖出好价格。这给地方政府掌控矿业权提供了极大的吸引力。他们认为,这样的高收益与其被矿业资本占有,不如统归地方财政。于是有些地方规定,对新设置的矿业权,一律由政府出让;对分散在地勘单位的矿业权,也想方设法用成本价收回、竞标拍卖;对具有找矿远景的勘查区块,先由财政出资找矿,然后竞标拍卖矿业权。其结果是:第一,造成政企不分。政府本来是对矿业权实施矿政管理的,现在参与了矿业权经营(政府出资找矿,再卖矿业权,已构成对矿业权的经营),既当裁判员,又当运动员。第二,助长了矿业管理的短期行为。资源收益是先使用,后收取;探矿权收益是先收取,后使用。如果用探矿权收益替代资源收益,等于把资源收益提前收取了,形成事实上的“卖资源”,诱导地方领导急功近利,追求效益,“寅吃卯粮”,造成透支。第三,对社会资金找矿形成挤出效应。地质找矿是面对市场风险、自然风险很大的投资行为,只有用社会资金、通过企业机制运作,才能有效地规避风险;而政府财政直接出资找矿,实行收支两条线,不能形成这种机制,从长远看必然影响到找矿的效果。
(4)造成矿山企业之间的分配不均,不利于市场经济体制下通过竞争提高矿业劳动生产率。矿产品是按质论价,而生产成本却因矿山企业所占资源的地理位置、天然禀赋不同而相差悬殊。这种级差收益在矿产资源的净价值中占很大的比重。一个品位高、条件好的矿山,与一个品位低、条件差的矿山相比,其纯收益可以相差几倍、十几倍。对这种差异,现行的资源税根本不能调节,其结果是,不仅损失资源所有权权益,也使各矿山企业无法在同一起跑线上进行公平竞争,对调动矿山企业的积极性极为不利,还使一些矿业政策顾此失彼,难以出台。存在的这些问题再不能继续下去了,因为它不仅关系到国有资源性资产的流失和被挤占,更关系到如何构建矿产资源节约和合理利用的长效机制。大量的实例说明,矿产资源税也好,矿业权价款也好,他们主要对矿业的收入和利润起调节作用,对矿产资源的合理利用不起作用。矿产资源补偿费如果在供给者层面上作为财产权管起来;在使用者(需求者)层面上作为生产要素管起来,必然会强有力地促进矿产资源的节约和合理利用,必然对国土资源部“双保”职能的履行作出新贡献。
Ⅱ 矿产资源补偿费的性质及意义
一、我国矿业税费制度的沿革
1984年以前，我国一直实行无偿开采使用矿产资源的政策。在计划经济体制下，所有权人、投资者和使用人三位一体，这与当时的客观形势是相符合的。随着我国社会主义市场经济的发育，特别是实行探矿权、采矿权许可证制度后，使获得矿产资源使用权（矿业权）的法人和公民都成为相对独立的商品生产者，他们都要从开发利用矿产资源中获得自身的利益，这就产生了所有者与使用者在经济利益上的差异。利益主体的多元化，构成了有偿开采矿产资源的客观要求。1984年，我国对石油、天然气和煤炭等部分矿产的超额利润（级差收益）征收资源税。自1994年初以来，随着我国税制改革，矿业税费制度也进行了一系列改革。1994年2月27日，国务院以第150号令发布了《矿产资源补偿费征收管理规定》。这个行政法规，与1989年和1990年经国务院批准、财政部发布的《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》和《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》一起，使国家对矿产资源所有权的经济权益得以实现。同时，也要求对矿山企业全面征收资源税。鉴于资源税属于税制管理体系，故不在此赘述。
二、矿产资源补偿费的性质
矿产资源补偿费是国家凭借对矿产资源的所有权而向矿业权人征收的费用。它所体现的是矿产资源国家所有权的财产收益，它所调整的是矿产资源所有权人（国家）与采矿权人（民事主体）之间的经济关系。
我国对中外合作开采陆上和海洋石油资源征收的矿区使用费与矿产资源补偿费属同一性质。
体现国家矿产资源所有权的财产权益收费，在国外一般称为“权利金”（Royalty）。权利金的性质与我国矿产资源补偿费和矿区使用费的性质相同。世界上大部分国家的矿业法规都规定矿产资源属于国家（或王室）所有。代表国家管理矿产资源的部门负责向采矿权人征收权利金。澳大利亚的南澳洲《矿业法》，就非常明确地规定了矿产资源所有权与权利金的关系。该法第3章“矿产所有权与权利金”第18条规定，“一旦缴纳了权利金，……矿产所有权即为依法开采该矿产的人所有。”
三、征收矿产资源补偿费的意义和作用
补偿费征收规定的发布实施是我国矿产资源经济管理体制的重大突破，是我国矿产资源法制建设的一个重要进展，是把我国矿产资源开发管理纳入社会主义市场经济轨道的重大举措。其重要意义和作用反映在以下几个方面：
（1）结束了无偿开采矿产资源的历史，确立了矿产资源有偿开采制度，是在社会主义市场经济条件下，建立新型地矿行政管理制度的重大突破和客观要求。
（2）使矿产资源的国家所有权在经济上得以实现，避免了国家资源性财产在法律意义上的无故丧失。
（3）明确了矿产资源补偿费属于国有资产收益，正式列为国家预算内收入。1994年发布的《中华人民共和国预算法》将包括国有土地、矿产等在内的各种自然资源，均列入了国有资产管理的范围。由此可见，矿产资源补偿费实质上是国有资产收益的一种。国有资产管理的原则，首先是保全，其次是增值和收益。因此，征收补偿费是保全国有资产的重要途径。
（4）其征管制度还充分考虑了矿产资源采后不可再生的特点，将资源的耗竭补偿纳入其中，有利于增加地勘投入，有利于开采—耗竭—补偿（找矿）良性循环机制的形成，有利于矿产资源的充分合理利用。
总之，矿产资源补偿费由地矿行政主管部门会同财政部门征收，其经济和法律意义就是在财政部门的统一归口管理下，地矿行政主管部门在一个专业领域协助财政部门参与国家财政收入的管理，这是新中国地矿行政管理有史以来首次为国家理财。
Ⅲ 矿产资源非法经营怎么办
矿产资源非法经营的可以依据：
最高人民法院《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》来处理。
最高人民法院于2003年5月29日公布《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），自2003年6月3日起实施。司法解释的主要内容《解释》共有9个条文，内容主要包括三个方面：
1、明确规定了非法采矿罪、破坏性采矿罪的构成条件。规定这一内容的意义在于准确区分破坏矿产资源行为罪与非罪的界限，突出刑罚打击的重点。《解释》第一条规定了非法采矿罪的构成条件，即对于实施《刑法》第343条第一款规定的“未取得采矿许可证擅自采矿”，“擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人矿区范围采矿”、“擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种”等三种行为之一的，都应当以“经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏”作为构成犯罪的条件。换句话说，如果没有造成矿产资源破坏，则不应追究行为人的刑事责任，而应予以相应的行政处罚。《解释》第四条规定了破坏性采矿罪的构成条件，即《刑法》第343条第二款规定的破坏性采矿罪中“采取破坏性的开采方法开采矿产资源”是指行为人违反地质矿产主管部门审查批准的矿产资源开发利用方案开采矿产资源，并造成矿产资源严重破坏的行为。从司法实践来看，《解释》规定以行为人违反矿产资源开发利用方案的情况来界定破坏性采矿行为是恰当的，这也是区分罪与非罪的关键因素之一。
2、明确规定了破坏矿产资源犯罪的定罪数额标准。《解释》第三条规定了非法采矿罪定罪量刑的数额标准，即“非法采矿造成矿产资源破坏的价值，数额在5万元以上的”，属于《刑法》第343条第一款规定的“造成矿产资源破坏”;数额在30万元以上的，属于《刑法》第343条第一款规定的“造成矿产资源严重破坏”。
3、明确了破坏性的开采方法以及造成矿产资源破坏或者严重破坏的数额鉴定主体。《解释》第六条规定了“破坏性的开采方法以及造成矿产资源破坏或者严重破坏的数额，由省级以上地质矿产主管部门出具鉴定结论”，解决了司法实践中经常遇到的证据认证各行其是或相互推诿的问题。
准确适用《解释》的几个关键：
1、责令停止开采的程序不可少《解释》的第一条规定：“违反矿产资源法的规定非法采矿，具有下列情形之一，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第三百四十三条第一款的规定，以非法采矿罪处罚”。《解释》规定了“责令停止开采”程序，这也是一个定罪的要件。不少执法人员认为，只要是无证开采、越界开采或者是破坏性开采，且达到了可以定罪的数额，就可以追究违法者的刑事责任了。这种理解有些片面，《解释》把“责令停止开采”规定为前置条件，这就要求地质矿产主管部门首先履行其行政管理职责。只有行政管理无效，才能动用司法手段加以制裁。因此，地质矿产执法人员在履行这个程序时，应以法律文书的形式，按照法律规定的送达方式，责令停止开采。这样，便于我们在移送案件时提供有力的书证。
2，“拒不停止开采”要有证据责令停止开采后“拒不停止开采”，又是一个应当重视的定罪要件。如果经过“责令停止开采”的程序，非法开采者停止了开采行为，那就只能对其实行行政处罚。“拒不停止开采”是构成刑事定罪的一个重要内容，即“主观故意”。地质矿产主管部门在追究非法采矿者刑事责任时，必须取得经责令停止开采后仍然拒不停止开采的证据，且“责令停止开采”与“拒不停止开采”两者的时序关系一定要能互相印证，否则就有可能败诉并承担赔偿责任。
3、计算造成矿产资源破坏的价值要合理应该说，违法者造成矿产资源破坏的价值数额的多少，是决定其罪与非罪的重要标准。《解释》规定了造成矿产资源破坏和严重破坏的具体数额。计算标准可以参照几种方法：第一种方法是收集非法采矿者的矿产品交易单据（销售凭证）、会计帐单和违法者的口供来确定矿产资源破坏的数量。第二方法是以查封到或者收缴到的矿产品的实际数量，来确定矿产资源破坏的价值数量。第三种方法是以矿藏采场的采空区来计算采出量作为矿产资源破坏的数量。前二种方法比较适合矿井被炸毁、储量不清的情形，但确认的数量远远少于实际破坏的数量。第三种方法相对接近实际破坏的数量。
对于上述三种方法来说，国家还没有具体细化，各个省市地区根据实际情况来具体实施鉴定的基本方法。这里借鉴湖南省的经验供参考：
1、调查取证现场调查。这是进行价值鉴定的关键，工作内容主要收集有关的证据材料，包括书证、物证、证人证言、当事人陈述、视听资料、对非法矿井进行实地测量制作的勘验笔录和具有地勘资质的单位出具的勘测报告。要着重收集销售凭证、财务帐单、测量采矿范围、了解矿石价格及采、损矿石情况。要通过询问当事人和知情人员证实非法采矿、破坏性采矿的时间、产量、销售价格、单位成本、开采回采率等情况。对于破坏的数量、单位价格和单位成本的确定，必须要有充分有力的证据作依据。2，收集、分析、归纳资料，确定鉴定方案，选取评估参数，对非法采矿、破坏性采矿破坏矿产资源价值进行价值评估，并按一定的格式编写鉴定报告。
另外，有关矿产资源违法行为的种类还可以根据《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿产资源补偿费征收管理办法》、《地质灾害防治条例》、《地质资料管理条例》的法律规定和责任处理。